二、構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系

針對當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)以問題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，在開展黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會共治、全民參與，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系。

(一)制定和完善黃河流域保護(hù)與治理的規(guī)劃和扶持政策

由于國家已將黃河流域生態(tài)治理工作提升到國家戰(zhàn)略層次，可借鑒長江流域大保護(hù)的有益經(jīng)驗(yàn)與探索，吸收《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》、《長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃(2018-2035年)》、《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》等治理成果，結(jié)合黃河流域的自然資源、地質(zhì)水文、經(jīng)濟(jì)社會狀況，由中央部委牽頭、流域內(nèi)地方政府聯(lián)合制定符合黃河流域特點(diǎn)的綜合規(guī)劃、實(shí)施方案、行動計(jì)劃、專項(xiàng)政策，并聯(lián)合簽署合作協(xié)議以深化合作共識，逐步建立健全黃河流域上下游環(huán)境保護(hù)的共建共享平臺與治理機(jī)制，真正使得黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作的開展有規(guī)可循、有政策可依、有協(xié)議可執(zhí)行、有治理機(jī)制可運(yùn)行。

(二)因地制宜建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展正負(fù)面清單，引導(dǎo)黃河流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)范有序發(fā)展，同時(shí)提高流域沿岸居民環(huán)保意識及其生活保障

制定流域內(nèi)沿岸產(chǎn)業(yè)正負(fù)面清單時(shí)，應(yīng)以習(xí)主席講話提出的“從實(shí)際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”為原則，重點(diǎn)向環(huán)境保護(hù)型、生態(tài)友好型的綠色產(chǎn)業(yè)傾斜，鼓勵(lì)低碳產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于技術(shù)落后、對黃河流域生態(tài)環(huán)境污染破壞嚴(yán)重的資源加工產(chǎn)業(yè)堅(jiān)決予以拒絕， 在不同流域因地制宜發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，突出生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化特征，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有機(jī)結(jié)合。

同時(shí)，在黃河流域保護(hù)與治理過程中，應(yīng)當(dāng)通過政策宣講、生態(tài)科普等各種宣傳活動，開展公眾環(huán)保教育，以村規(guī)民約等形式引導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式，進(jìn)一步提高公眾環(huán)保意識，切實(shí)減少黃河流域的面源污染。此外，應(yīng)當(dāng)把黃河流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化建設(shè)與民生工程有機(jī)結(jié)合起來，加強(qiáng)流域沿岸居民的生活保障，轉(zhuǎn)變居民對于黃河流域水資源及周邊林木礦產(chǎn)等自然資源作為排他性生計(jì)資源的依賴，拓寬居民生計(jì)來源，全力保障和改善民生。

(三)加強(qiáng)黃河流域上中下游政府間財(cái)政合作，推廣并繼續(xù)落實(shí)黃河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

為建立健全黃河流域各地方政府間的財(cái)政合作機(jī)制，首先，建議設(shè)立地方各級政府就黃河流域區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的專項(xiàng)資金，協(xié)同流域內(nèi)政府間財(cái)政合作預(yù)算，以財(cái)政預(yù)算形式保障地方政府能夠提供充足的環(huán)境治理專項(xiàng)資金;其次，注重流域內(nèi)跨區(qū)域人均環(huán)境保護(hù)支出協(xié)同，根據(jù)區(qū)域人口總量與財(cái)政支出掛鉤，以有效、合理安排不同區(qū)域政府財(cái)政支出責(zé)任，強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境支出結(jié)構(gòu)協(xié)同;最后，地方政府間應(yīng)明確財(cái)政支出的事權(quán)和責(zé)任，保證地方政府都能各司其職，共同形成合力為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供有力的財(cái)政支持。

另外，黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)等文件精神，在黃河流域地區(qū)之間、上中下游之間擴(kuò)大試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣，繼續(xù)推進(jìn)并落實(shí)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，開展流域生態(tài)環(huán)境治理工作的地區(qū)和受益地區(qū)，在明確補(bǔ)償基準(zhǔn)的前提下，通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并由受益地區(qū)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、按效付費(fèi)的資金獎勵(lì)等措施向開展流域生態(tài)治理工作地區(qū)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金4，為鞏固治理效果與后續(xù)開展持續(xù)性流域生態(tài)環(huán)境治理工作籌集費(fèi)用，真正體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“誰受益誰補(bǔ)償”的原則。從地方實(shí)踐來看，寧夏回族自治區(qū)已在推行突出“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并積極與甘肅、內(nèi)蒙、陜西共同探索開展跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，其經(jīng)驗(yàn)可為其它地區(qū)提供良好的借鑒意義。

(四)創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)投融資機(jī)制，保障多元化主體參與黃河流域治理

1、通過PPP、股權(quán)合作等創(chuàng)新投融資模式積極引入社會資本參與黃河治理

在政府主導(dǎo)開展黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理過程中，應(yīng)集成各方力量、整合各類資源、創(chuàng)新體制機(jī)制，通過與各相關(guān)方、協(xié)作方的共商、共建、共治、共享，打造經(jīng)濟(jì)共同體、利益共同體、責(zé)任共同體和生態(tài)共同體，形成政府主導(dǎo)、各界參與、市場化運(yùn)作的共抓黃河流域環(huán)境保護(hù)的格局。探索通過形成可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的治水治污新模式、新機(jī)制、新政策、新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的市場化、公司化運(yùn)作，探索從綠水青山到金山銀山、把生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑。具體實(shí)施模式上，可以通過PPP、股權(quán)合作、政府購買服務(wù)等投融資機(jī)制，吸引社會資本有序參與;除此之外，還可逐步探索環(huán)境治理項(xiàng)目與其他資源開發(fā)項(xiàng)目的“生態(tài)環(huán)保+”組合模式，創(chuàng)新社會資本參與黃河流域保護(hù)與治理的投資收益模式。例如，華夏城礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，是山東省威海市針對龍山歷史開采的44個(gè)礦坑，采取“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、多資本融合”的治理模式引入華夏集團(tuán)投資開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理，并將整治后的土地使用權(quán)依法出讓給該集團(tuán)。華夏集團(tuán)先后投資44.3億元，經(jīng)過10余年整治，踐行“修復(fù)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、營造及管理”五個(gè)層次，完成了礦山生態(tài)修復(fù)并成功打造了國家5A級景區(qū)，2017年，華夏城接待游客200.2萬人次，收入達(dá)1.9億元。5

2、鼓勵(lì)策劃及實(shí)施基于EOD理念的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自我造血和資金平衡，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性及對社會資本的吸引力

在引入社會資本參與黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理過程中，可以借鑒薊運(yùn)河(薊州段)全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項(xiàng)目的落地實(shí)操項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，以及成都市以環(huán)境為導(dǎo)向的一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式(EOD)的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)狀，以及流域內(nèi)片區(qū)開發(fā)、城市更新等城市建設(shè)發(fā)展的需要，鼓勵(lì)策劃及實(shí)施基于EOD理念的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目作為積極導(dǎo)向，通過區(qū)域內(nèi)不同類型的項(xiàng)目組合或拆分，引領(lǐng)黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型，并充分挖掘生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目未來發(fā)展所體現(xiàn)的價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外溢效益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目總體資金平衡、現(xiàn)金流穩(wěn)定持續(xù)。

編輯：徐冰冰