導(dǎo)讀：黨的十八大以來，黨中央對于黃河流域治理作出了新的戰(zhàn)略安排，黃河流域生態(tài)治理工作迎來了新的歷史契機(jī)。盡管如此，黃河流域生態(tài)保護(hù)依然面臨著一些困境與難題。為此，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)治理過程中，需要各參與方有針對性地作出部署，以問題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系，為黃河流域生態(tài)治理保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。

前言

“黃河寧，天下平”，浩浩蕩蕩的黃河水，從青藏高原奔騰而下，東流入海，澆灌出華夏五千年文明，滋養(yǎng)著一代又一代中華兒女。然而，歷史上，黃河水患頻發(fā)，曾給流域內(nèi)的百姓帶來了深重苦難，但“大禹治水”等故事，也為我們展開了中華兒女不畏艱險、不屈不撓，與黃河水患奮力斗爭的壯麗畫卷。黨的十八大以來，黨中央對于黃河流域治理作出了新的戰(zhàn)略安排，黃河流域生態(tài)治理工作迎來了新的歷史契機(jī)。盡管如此，在長久的河道、流域治理過程中，黃河流域生態(tài)保護(hù)依然面臨著一些困境與難題，需要得到妥善安排與解決。為此，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)治理過程中，需要各參與方有針對性地作出部署，以問題導(dǎo)向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，構(gòu)建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理體系，為黃河流域生態(tài)治理保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。

當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的難點(diǎn)與困境

(一)缺乏專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)和專門法律政策規(guī)制

流域治理，規(guī)劃先行。但是，在規(guī)劃層面，相較于國家已針對長江流域生態(tài)保護(hù)與治理出臺的專項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)文件，例如為調(diào)整長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長江流域大保護(hù)而頒行的《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》、自然資源部牽頭編制的《長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃(2018-2035年)》等文件，目前黃河流域的保護(hù)與治理尚缺失專門、系統(tǒng)性的規(guī)劃文件作為上位指導(dǎo)。

同時，在法律法規(guī)層面，規(guī)制長江流域管理的法律制定工作已受到立法機(jī)關(guān)的重視，《長江法》的專家建議稿已經(jīng)推出，但涉及黃河流域保護(hù)與治理的法律法規(guī)，目前主要還是涉水四法(即《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》)以及《河道管理?xiàng)l例》等具有普遍適用性的法律法規(guī)為主;而在政策制度層面，專門規(guī)制和調(diào)整黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的政策文件也較少，僅見于《國務(wù)院關(guān)于黃河流域防洪規(guī)劃的批復(fù)》、《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好2018年黃河禁漁工作的通知》等。對于黃河流域生態(tài)保護(hù)和治理明顯缺乏專門法律政策規(guī)制和扶持。

(二)黃河流域的資源、生態(tài)和環(huán)境耦合影響問題復(fù)雜

黃河流域生態(tài)環(huán)境狀況復(fù)雜，流域內(nèi)資源、生態(tài)與環(huán)境各系統(tǒng)之間也是相互作用，相互影響，密切交織在一起。長久以來的生產(chǎn)生活與資源開發(fā)，使得黃河水土流失嚴(yán)重，且河流泥沙量大和輸沙用水量少產(chǎn)生的水沙時空關(guān)系不協(xié)調(diào)，是造成黃河泥沙易淤積、易頻發(fā)洪澇災(zāi)害的主要原因。1而黃河水沙不協(xié)調(diào)，河流徑流量減少、水動力減弱，多沙河流功能維系所需要的基本輸沙用水越來越難以保證，又反而使得流域內(nèi)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水供需失衡加劇。因黃河流域生態(tài)環(huán)境更為脆弱，在“與河爭地”“與河爭水”等違背自然規(guī)律的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的情形下，黃河的資源、生態(tài)和環(huán)境耦合影響問題進(jìn)一步復(fù)雜化，使得持續(xù)超載、難以為繼的黃河面臨新的安全風(fēng)險和挑戰(zhàn)，黃河健康與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的剛性約束凸顯。

(三)黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力相對較弱

長江經(jīng)濟(jì)帶人口和經(jīng)濟(jì)總量均超過全國的40%，進(jìn)出口總額約占全國40%，成為我國經(jīng)濟(jì)重心所在、活力所在。根據(jù)統(tǒng)計部門公布的2019上半年各省份GDP數(shù)據(jù)長江流域的江蘇、浙江、四川、湖北、湖南等省份經(jīng)濟(jì)水平整體上要高于黃河流域2;根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)長江流域的上海、重慶、蘇州、成都、武漢、杭州、南京、無錫、長沙等城市GDP排名位列全國前20名，而黃河流域僅有青島、鄭州、西安位列前20名3。流域環(huán)境保護(hù)和綜合治理當(dāng)然離不開當(dāng)?shù)刎斦耐度牒陀蓪?shí)力的企業(yè)參與，相較于長江流域，黃河流域各省市能夠提供的財政支持和參與環(huán)境保護(hù)工作的企業(yè)相對偏弱。

(四)未形成全面統(tǒng)籌的全流域治理機(jī)制

由于黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理目前尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，社會公眾參與不足，各治理要素、治理主體無法形成合力。傳統(tǒng)由地方各級政府依靠行政命令、行政執(zhí)法手段所進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境治理方式，以及依賴政府平臺公司作為主要治理主體的方式并不能夠應(yīng)對如此大規(guī)模、廣面積的生態(tài)環(huán)境問題，更不能解決因流域內(nèi)環(huán)境要素流動所造成的環(huán)境問題擴(kuò)大化的發(fā)展趨勢。黃河流域內(nèi)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制、跨界治污機(jī)制的缺失，也使得黃河流域內(nèi)各地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境治理工作是割裂的、孤立的，面對整體性的黃河流域生態(tài)治理形勢，自然束手無策。

(五)流域治理中的投融資機(jī)制創(chuàng)新不足

目前，環(huán)境治理主要是依靠中央及地方政府財政性資金和地方投資平臺籌集的資金來實(shí)施，單一的生態(tài)環(huán)境治理資金來源已成為影響黃河流域生態(tài)治理工作的重大掣肘。由于政策扶持力度有限、黃河流域缺乏統(tǒng)一生態(tài)治理規(guī)劃，管理部門交叉、財政性資金有限且又被人為分散，加之流域治理項(xiàng)目多以公益性為主，缺少經(jīng)營性收益來源等因素，導(dǎo)致社會資本投入意愿不強(qiáng)，而河流治理所需資金龐大、治理時間周期長、PPP模式適用范圍受限等問題，也使得投資人對于參與投資黃河流域生態(tài)治理項(xiàng)目更為謹(jǐn)慎。因此，單純依賴財政投入或以傳統(tǒng)方式引入社會資本合作，已難以為黃河流域治理提供有效的投融資機(jī)制支持。

(六)環(huán)境公益訴訟未發(fā)揮預(yù)期效果

面對日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題，以及由此給公民利益造成的損害，我國建立了環(huán)境公益訴訟制度，為黃河流域生態(tài)治理實(shí)現(xiàn)“損害擔(dān)責(zé)”提供了司法路徑支持。但是，目前司法實(shí)務(wù)中，環(huán)境公益訴訟制度所發(fā)揮的作用仍然有限，針對跨區(qū)域環(huán)境損害案件檢察機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合辦案機(jī)制不到位;審判機(jī)關(guān)對于環(huán)境公益組織的訴訟主體資格審查較為嚴(yán)苛，導(dǎo)致以環(huán)境公益組織作為社會監(jiān)督代表提起環(huán)境公益訴訟的方式對區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為并不能及時起到有效監(jiān)督作用，環(huán)境公益訴訟制度并未發(fā)揮預(yù)期效果。

編輯：徐冰冰