市政公用事業(yè)市場(chǎng)化走到今日，與近三年數(shù)量眾多的水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作和實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的積累密不可分。可以說(shuō)，城市水業(yè)在引入社會(huì)資本和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中遇到的種種問(wèn)題及其解決方案，對(duì)公用事業(yè)改革具有特別重要的示范意義。
　　無(wú)論對(duì)政府方抑或特許經(jīng)營(yíng)者，在市場(chǎng)開(kāi)放之初，首先面對(duì)的就是準(zhǔn)入階段的競(jìng)爭(zhēng)。盡管行業(yè)主管部門(mén)對(duì)此問(wèn)題在相關(guān)文件中做了某些規(guī)范，地方政府在運(yùn)作水務(wù)項(xiàng)目時(shí)也非常重視遴選特許經(jīng)營(yíng)者的方法、程序，以確保公正、公平、公開(kāi)，但由于觀念不到位、認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)單化、缺乏實(shí)操經(jīng)驗(yàn)等原因，往往矯枉過(guò)正，造成項(xiàng)目失敗或留下很多后遺癥。據(jù)我們了解，水務(wù)投資者對(duì)各地政府在準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)階段采用的單一方式意見(jiàn)很大，但限于地位的不對(duì)等性，常常“敢惱不敢言”。
　　濟(jì)邦公司曾經(jīng)在2004年9月的《中國(guó)建設(shè)報(bào)》上撰文《芻議特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)與招商》，對(duì)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)的幾種主要操作方式做了辨析，指出工程招標(biāo)與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招商雖具有某些程序上的相似性，卻有更多的本質(zhì)區(qū)別。近年來(lái)我們還在各種行業(yè)會(huì)議、論壇、研修班等場(chǎng)合多次介紹準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式問(wèn)題。然而，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)行業(yè)主管部門(mén)頒布的文件對(duì)此規(guī)定不盡合理，地方政府的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作絕大部分仍因循前例，我們認(rèn)為有必要對(duì)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式做進(jìn)一步分析和闡述。

一、自然壟斷屬性與競(jìng)爭(zhēng)前置的必要性

　　眾所周知，包括水務(wù)在內(nèi)的市政公用事業(yè)具有自然壟斷屬性，與其他一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，從經(jīng)濟(jì)性等角度考慮，在同一服務(wù)區(qū)域只能有一家服務(wù)商，而且一旦該服務(wù)商進(jìn)入市場(chǎng)后，消費(fèi)者/用戶事實(shí)上很難再選擇其他服務(wù)商。
　　因此，在一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)有效的事后競(jìng)爭(zhēng)——即生產(chǎn)商或服務(wù)商生產(chǎn)出產(chǎn)品或提供服務(wù)后，通過(guò)在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)贏得消費(fèi)者/用戶——到市政公用事業(yè)就失效了；如果要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必須改為事前競(jìng)爭(zhēng)——即通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得進(jìn)入市場(chǎng)服務(wù)的資格和機(jī)會(huì)。這就是水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)前置的根本原因。

二、準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式的內(nèi)涵及相關(guān)政策規(guī)定

　　如前所述，水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)是特許經(jīng)營(yíng)者獲得進(jìn)入某個(gè)區(qū)域性服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行投資、運(yùn)營(yíng)服務(wù)的權(quán)利和資格的過(guò)程。準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)不是競(jìng)爭(zhēng)別的什么東西，而是政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（當(dāng)然包含與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)相聯(lián)系的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)），而且往往是排他性的權(quán)利。
　　作為一種實(shí)現(xiàn)途徑，準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式是政府用來(lái)遴選合格的、有實(shí)力的特許經(jīng)營(yíng)者的程序性手段，應(yīng)盡可能符合公開(kāi)、公平的程序特征，避免其他非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式可能存在的暗箱操作、滋生腐敗等問(wèn)題，最終損及公眾利益。
　　然而，行業(yè)主管部門(mén)對(duì)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式的規(guī)定并不清晰，部分表述不明確容易造成誤導(dǎo)。
　　建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定“辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是……通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度”。在筆者看來(lái)，以市場(chǎng)化進(jìn)程啟動(dòng)后不久出臺(tái)的背景，《辦法》第二條用“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”的表述方式來(lái)描述準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式既把準(zhǔn)了公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的原則和實(shí)質(zhì)含義，又沒(méi)有貿(mào)然限定采用的具體方法，不失靈活性。遺憾的是該《辦法》未能將這種立法精神一以貫之，其中第八條規(guī)定了“主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照下列程序選擇投資者或者經(jīng)營(yíng)者……向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布招標(biāo)條件，受理投標(biāo)……”，說(shuō)明“招投標(biāo)”是特許經(jīng)營(yíng)者的選擇方式。第八條所稱招投標(biāo)程序雖與工程招投標(biāo)有明顯區(qū)別，但程序仍模糊不清，辦法通篇未明確特許經(jīng)營(yíng)者的招投標(biāo)是否就是指《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中的工程招投標(biāo)，并適用該法。
　　2005年9月頒布的建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》第二條第（一）款，在規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入內(nèi)容中提出招投標(biāo)制度是市政公用事業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的主要方式，但同樣未指出此處的特許經(jīng)營(yíng)者招投標(biāo)與《招標(biāo)投標(biāo)法》中的工程招投標(biāo)是否為同一概念。
　　如果考慮到市政公用市場(chǎng)化改革的政府公共服務(wù)外購(gòu)性質(zhì)，以及涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題，我們把視線放遠(yuǎn)到其他相關(guān)法律法規(guī)?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十六條稱，“政府采購(gòu)采用以下方式：（一）公開(kāi)招標(biāo)；（二）邀請(qǐng)招標(biāo)；（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（四）單一來(lái)源采購(gòu)；（五）詢價(jià)等”，說(shuō)明政府所需服務(wù)和產(chǎn)品的采購(gòu)可以適用公開(kāi)招標(biāo)之外的其他方式，包括競(jìng)爭(zhēng)性談判?！镀髽I(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第五條稱，“企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取拍賣(mài)、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行”。這些規(guī)定說(shuō)明像市政公用這樣的國(guó)有企業(yè)，若涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許權(quán)授予捆綁實(shí)施的時(shí)候，適用的競(jìng)爭(zhēng)方式也不只是招投標(biāo)，還有其他方式可供選用。
　　在規(guī)定不明晰的情況下，各地政府實(shí)際操作方式可以用“百花齊放”來(lái)形容，但其中大部分都按照工程招投標(biāo)制度來(lái)理解，基本沿用工程招投標(biāo)的方法體系。有些地方甚至還荒唐地規(guī)定中介機(jī)構(gòu)必須要有工程招標(biāo)代理資質(zhì)！由于工程招投標(biāo)程序固有的標(biāo)準(zhǔn)化、邊界條件明確、評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)唯一等內(nèi)在特性與特許經(jīng)營(yíng)制度的模式多樣化、強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)不相匹配，常常造成那些簡(jiǎn)單套用工程招標(biāo)方式的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作失敗，或者留下很多后遺癥。
　　例如2004年底，蘇北某地市的兩個(gè)污水處理廠BOT項(xiàng)目，該市城投集團(tuán)委托某國(guó)際招標(biāo)公司采用招投標(biāo)方式選擇項(xiàng)目投資者。按道理，該國(guó)際招標(biāo)公司工程招標(biāo)、設(shè)備招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)不可謂不豐富，但由于項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)太過(guò)簡(jiǎn)單，條件設(shè)定一味遷就招標(biāo)單位，搞閉門(mén)造車(chē)，截標(biāo)后只有兩家投標(biāo)單位投標(biāo)，而按照招標(biāo)方預(yù)先設(shè)定的適用法律規(guī)定，未滿三家投標(biāo)人只能宣布流標(biāo)，大量前期工作付之東流，市城投集團(tuán)非常被動(dòng)。
　　綜上分析，市政公用事業(yè)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)有其自身特點(diǎn)，要充分認(rèn)識(shí)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的個(gè)體差異性和招商工作的復(fù)雜性，不宜簡(jiǎn)單以工程招投標(biāo)方法來(lái)理解甚至取代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。中介機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容更接近投行業(yè)務(wù)中的私募或并購(gòu)財(cái)務(wù)顧問(wèn)，而明顯有別于工程招標(biāo)代理。

三、準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式分析

　　水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作基本上由政府（招商）方主導(dǎo)。因此，政府方面對(duì)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式的理解和選用至為重要。根據(jù)這兩年的實(shí)踐，按競(jìng)爭(zhēng)性高低不同，遴選水務(wù)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式包括協(xié)議、競(jìng)爭(zhēng)性談判、招募、公開(kāi)招標(biāo)及拍賣(mài)等五大類。通常，越靠后的方式競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)更激烈。
　　協(xié)議方式毋需多言，主要因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)性和公開(kāi)透明性，也容易滋生腐敗的緣故，大中型的水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目幾乎棄用這種方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，只在個(gè)別小型項(xiàng)目或吸引力較弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)，協(xié)議可能是一種現(xiàn)實(shí)的方式。
　　競(jìng)爭(zhēng)性談判、招募和公開(kāi)招標(biāo)都是具有競(jìng)爭(zhēng)性的遴擇程序和方法，它們之間的差異除了競(jìng)爭(zhēng)性之外，提供交易雙方的磋商空間不同也是重要的區(qū)別。我們認(rèn)為，這三種方式都是水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)可以選用的程序、方法，建議用含義更寬泛的“公開(kāi)招商”來(lái)統(tǒng)稱這幾類方式。
　　我們注意到某些地方的水務(wù)項(xiàng)目在采用拍賣(mài)方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但對(duì)于公益性強(qiáng)的水務(wù)特許項(xiàng)目，拍賣(mài)中競(jìng)拍者少有時(shí)間進(jìn)行盡職調(diào)查，不利于投資人判斷項(xiàng)目?jī)r(jià)值；標(biāo)的物價(jià)格是競(jìng)爭(zhēng)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，缺少磋商環(huán)節(jié)，顯然不利于政府監(jiān)管的落實(shí)。因此，拍賣(mài)不適合作為水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式。某些水務(wù)項(xiàng)目雖然號(hào)稱采用拍賣(mài)成交，其實(shí)是“假拍賣(mài)，真協(xié)議”或者“臺(tái)下協(xié)議好，臺(tái)上再拍賣(mài)”。

四、水務(wù)特許項(xiàng)目與準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式的匹配

　　這兩年國(guó)內(nèi)水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，使我們這些參與其中的咨詢機(jī)構(gòu)意識(shí)到需要認(rèn)真總結(jié)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式和水務(wù)項(xiàng)目本身特性之間的規(guī)律和匹配關(guān)系。
　　誠(chéng)如以上所述，準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式有多種，各具不同特點(diǎn)；水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的深入也催生了各種項(xiàng)目投融資模式，從BT、委托運(yùn)營(yíng)、BOT、TOT到股權(quán)轉(zhuǎn)讓。那么，是一種準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式適用所有水務(wù)項(xiàng)目，抑或是一一對(duì)應(yīng)，再或是某幾種項(xiàng)目模式適合某一種準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式？
　　根據(jù)濟(jì)邦公司的研究和對(duì)比分析，我們發(fā)現(xiàn)“項(xiàng)目模式的易于標(biāo)準(zhǔn)化程度”和“項(xiàng)目對(duì)投資市場(chǎng)吸引力”是兩個(gè)最重要的影響因素，可以用來(lái)構(gòu)建不同水務(wù)項(xiàng)目與準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式之間的適用、匹配關(guān)系。
　　項(xiàng)目模式易于標(biāo)準(zhǔn)化程度跟水務(wù)項(xiàng)目的基本投融資模式相關(guān)，比如作業(yè)外包、BT等就屬于易于標(biāo)準(zhǔn)化的模式；委托運(yùn)營(yíng)比前者標(biāo)準(zhǔn)化程度略低；而B(niǎo)OT、TOT、ROT等模式更次之；股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資是最難于標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目模式。項(xiàng)目對(duì)投資市場(chǎng)的吸引力雖然會(huì)隨著時(shí)間推移和不同投資人的偏好及策略有所差異，但從投資市場(chǎng)總體來(lái)看，還是可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政府履約記錄、綜合水價(jià)水平及未來(lái)調(diào)加空間、目標(biāo)企業(yè)/項(xiàng)目管理水平、贏利能力、未來(lái)發(fā)展空間等因素將項(xiàng)目吸引力劃分為弱、中、強(qiáng)等幾檔。項(xiàng)目吸引力會(huì)影響到投資人參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的積極性，進(jìn)而影響項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。
　　根據(jù)前述兩大因素，我們將準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式的適用和匹配關(guān)系歸納成下表，供水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招商方參考選用。

　　其中，招標(biāo)方式指賣(mài)方按預(yù)定程序和條件同時(shí)向多家投標(biāo)人招標(biāo)，投標(biāo)人只能有一次投標(biāo)或報(bào)價(jià)機(jī)會(huì)；項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和法律文本事先編制確定，幾乎沒(méi)有談判空間；競(jìng)爭(zhēng)性非常強(qiáng)，對(duì)投標(biāo)人壓力極大；雙方地位極不對(duì)等。招募方式指按預(yù)定程序同時(shí)向多家投資者征募報(bào)價(jià)/條件，可以有多輪報(bào)價(jià)；項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和法律文件框架事先確定，談判空間較?。煌ǔ８?jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，對(duì)投資者壓力大，雙方地位不對(duì)等。競(jìng)爭(zhēng)性談判方式指同步協(xié)調(diào)的一對(duì)多談判；項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和法律文本事先有基本原則，但仍有較大談判余地；有一定競(jìng)爭(zhēng)性，對(duì)投資者有一定壓力；談判雙方地位不完全對(duì)等。
　　上述匹配關(guān)系是定性經(jīng)驗(yàn)分析的結(jié)果，建議招商方結(jié)合本地和操作項(xiàng)目的實(shí)際情況，在咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助下具體選用合適的準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)方式。