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中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)性金融

論文類型 基礎(chǔ)研究 發(fā)表日期 2004-04-01
來源 中國城市發(fā)展與市政債券國際研討會
作者 高堅
關(guān)鍵詞 開發(fā)性金融 市政債券
摘要                              高 堅      城市化是綜合國力和國際競爭力的集中體現(xiàn),也是人類文明進步的標志。綜觀各國發(fā)展的歷史,城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然規(guī)律。在現(xiàn)代社會,城市成為經(jīng)濟與社會發(fā)展的中心。經(jīng)濟越發(fā)達,城市化程度越高,城鄉(xiāng)差別也越小。進 ...
                             高 堅
  
  城市化是綜合國力和國際競爭力的集中體現(xiàn),也是人類文明進步的標志。綜觀各國發(fā)展的歷史,城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然規(guī)律。在現(xiàn)代社會,城市成為經(jīng)濟與社會發(fā)展的中心。經(jīng)濟越發(fā)達,城市化程度越高,城鄉(xiāng)差別也越小。進入21世紀,經(jīng)濟全球化趨勢加速發(fā)展,城市的地位越來越重要。一些國際大都市,既是全球金融中心、貿(mào)易中心,也是信息與科技文化的中心。培育和提高城市競爭力,已經(jīng)成為各國政府的一項重要使命。中國城市化發(fā)展,是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要拉動力量,對世界經(jīng)濟發(fā)展也有重要意義。
  中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾要得到根本解決,很大程度都將聚焦于城市化進程。目前,中國經(jīng)濟已經(jīng)走上了主要依靠內(nèi)需拉動的增長軌道,將繼續(xù)保持持續(xù)快速增長。亞洲金融危機以來,GDP增長速度連續(xù)5年保持7%-8%,去年達9.1%。我認為,這個高速擴容的趨勢至少要維持10年以上,甚至15至20年也是可能的,體現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。城市化是消費拉動和投資拉動最重要、最持久的動力,是經(jīng)濟社會發(fā)展的火車頭。工業(yè)化必然伴隨著城市化,并帶來生產(chǎn)方式及消費方式社會化的變革。而基礎(chǔ)設(shè)施是投資拉動和消費拉動,以及教育和重大科技等社會進步的共同平臺,特別是農(nóng)村消費的增長是建立在向城市化過渡的基礎(chǔ)上。
  長期以來,中國工業(yè)化使得農(nóng)村與城市分離,割裂了城市化、社會現(xiàn)代化與工業(yè)化的有機聯(lián)系,城市化嚴重滯后于工業(yè)化。到去年底,中國城市化水平僅40%左右,不僅低于發(fā)達國家70%以上的水平,與同等經(jīng)濟發(fā)展水平國家比要低約10個百分點,與同等工業(yè)化水平國家比要低約20個百分點。離2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標,還有很長的一段路要走。目前,中國經(jīng)濟社會發(fā)展許多領(lǐng)域廣泛存在的需求沒有得到釋放,包括農(nóng)民收入增長乏力、就業(yè)壓力加大,以及中小民企、縣域經(jīng)濟等存在需求約束,都是由于城市化滯后于工業(yè)化引起的。國際經(jīng)驗表明,沒有哪個國家能夠拖著扭曲?quot;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)"跨進現(xiàn)代化的門檻。中國要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標,城市化加速發(fā)展是必然趨勢和重要特點,必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,打破和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力。
在推進城市化進程中,要樹立和落實科學的發(fā)展觀,把金融和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來,體現(xiàn)到城市基礎(chǔ)設(shè)施融資上。中國是一個發(fā)展中經(jīng)濟、發(fā)展中體制、發(fā)展中市場。樹立和落實科學發(fā)展觀,對于中國建設(shè)完善的社會主義市場經(jīng)濟體制,實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會,進而實現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉目標,具有重大而深遠的意義。科學發(fā)展觀的內(nèi)容非常豐富和廣泛,是我們黨對社會主義市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律達到一個新的認識高度,是對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的最新理論概括,是我們黨執(zhí)政理念的一次飛躍。堅持科學的發(fā)展觀,其根本著眼點,就是要用新的發(fā)展思路實現(xiàn)更快更好的發(fā)展。體現(xiàn)在金融上,就是要把金融發(fā)展和科學發(fā)展觀相結(jié)合,立足于科學發(fā)展觀來認識金融,積極發(fā)揮金融的作用。體現(xiàn)到城市化上,就是城市經(jīng)濟社會的發(fā)展不再以GDP為唯一目標,遵循現(xiàn)代市場經(jīng)濟、社會、科技,以及城市化發(fā)展的規(guī)律和趨勢要求,根據(jù)中國實際情況選擇自己的城市化道路。加快城市化進程,必須解決兩方面的突出問題:
  首先,要通過規(guī)劃先行,解決城市化的加快與有限的資源供給約束的矛盾,實現(xiàn)環(huán)境和資源可持續(xù)發(fā)展。一是城市發(fā)展要同未來的經(jīng)濟社會發(fā)展要求相適應。城市基礎(chǔ)設(shè)施,包括道路、供水、供熱、供氣、軌道交通、機場等,是城市發(fā)展和正常運轉(zhuǎn)的基本條件。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),具有社會性、公益性的特點,資金投入量大,建設(shè)周期長,必須超前規(guī)劃。目前各地的規(guī)劃水平比較落后,缺少以比較優(yōu)勢和核心競爭力為中心的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。在城市規(guī)劃中,只注重單個項目,對城市整體的規(guī)劃考慮不足,傳統(tǒng)的"攤大餅"式的發(fā)展模式比較普遍。城市規(guī)劃重要的是體現(xiàn)功能、質(zhì)量和競爭力,要避免一些國際大都市發(fā)展中"摩天大樓"化、低綠化率等"城市病"的出現(xiàn)。這就要求對城市的功能給予恰當?shù)亩ㄎ?,城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃要做到百年不變,具體建設(shè)可以分步實施。
  二是要使城市建設(shè)與現(xiàn)有資源供給相適應。決定城市發(fā)展和城市規(guī)模的因素很多,最根本的因素是資源,包括自然資源和社會資源,如水資源、土地資源等等。城市經(jīng)濟具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟特征,要走出越大越好的誤區(qū)。當城市發(fā)展到一定程度,規(guī)模凈收益就會因為外部成本擴大而下降。目前違反市場規(guī)律的現(xiàn)象普遍存在,城市建設(shè)片面追求樓層高、規(guī)模大,貪大求洋、甚至違規(guī)占用耕地、違規(guī)拆遷,侵犯農(nóng)民利益,這個問題已經(jīng)引起中央和一些地方領(lǐng)導的重視。必須從各地實際出發(fā),堅持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的有中國特色的城市化道路。防止資源浪費和低水平重復建設(shè),把有限的資金和資源用到點子上。
  其次,要解決日益增長的城市化發(fā)展的融資需求和落后的融資體制之間的矛盾。中國全面建設(shè)小康社會面臨的一個重要矛盾,就是日新月異的經(jīng)濟社會發(fā)展需要同落后的融資體制的矛盾。這是社會主義初級階段基本矛盾的重要方面,是基本矛盾在金融和市場體制領(lǐng)域的突出表現(xiàn)。經(jīng)濟發(fā)展需求和金融發(fā)展相脫節(jié),是各國經(jīng)濟社會發(fā)展中的常態(tài)。這在發(fā)展中國家表現(xiàn)尤為突出。同亞洲各國一樣,中國金融體系主要以信貸融資為主,依靠機構(gòu)拉動,財政融資和證券融資規(guī)模小,離市場化的融資體制還差得很遠,體制瓶頸十分突出,未能很好發(fā)揮三種融資協(xié)調(diào)合力的高效率。這個矛盾,在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資上表現(xiàn)突出:
一是財政融資支撐不力,尤其地方財政信用尚須構(gòu)建。在高度集中的計劃經(jīng)濟時期,中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠財政的單一方式,由政府直接組織投資和建設(shè),在當時條件下起到了不可低估的作用,但城市公共設(shè)施建設(shè)普遍存在"欠帳"。改革開放以來,中國財政收入占國民收入的比重不斷下降。盡管近幾年財政資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的絕對額有所增長,但比重仍在下降。這主要是許多地方財政只是"吃飯財政",拿不出更多的財政資金進行城市公共設(shè)施建設(shè)。
二是商業(yè)性信貸融資大量進入,客觀存在潛在風險。由于目前城市建設(shè)從規(guī)劃到融資體制、風險控制,以至于整體信用平臺都很落后,需要大力構(gòu)造、建設(shè),以簡單的商業(yè)性信貸的融資方式大量進入,不利于這個領(lǐng)域的風險管理和控制。而且,信貸融資的責任鏈條和追索期限都很長,少數(shù)人決定大額資源分配,用短期資金發(fā)放長期貸款的問題普遍存在,把風險推遲到將來,使風險積累起來,搞不好會集中爆發(fā)。這個信貸融資,尤其是商業(yè)性信貸天生的弱點,各國都沒有解決好。從國際上看,主要依靠信貸融資支持城市基礎(chǔ)設(shè)施融資,也大多是不成功的。中國以國有商業(yè)銀行為主體的商業(yè)銀行還沒有發(fā)展成為健全有效的市場主體,大量以短期儲蓄資金承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施項目長期貸款,隱藏著嚴重的流動性風險,還存在低水平、盲目重復建設(shè)的現(xiàn)象。
三是證券融資的作用還極為有限。近幾十年,在歐美發(fā)達國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其融資的成功,很大程度上是依賴于發(fā)達的市政債券市場。而中國資本市場不發(fā)達,證券融資仍處于起步階段,目前股票和企業(yè)債券融資占當年城建項目總投資的比重不到1%。資本市場只在微觀層次解決了一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)的存量盤活問題,對增量部分和重大項目建設(shè),資本市場涉足不多。
  解決這個矛盾,必須立足中國國情,借鑒國際經(jīng)驗,把政府的作用和市場的作用結(jié)合起來,發(fā)揮財政、信貸、證券三種融資協(xié)調(diào)配合的高效率。在中國這樣一個發(fā)展中國家,城市發(fā)展及其融資體制建設(shè)必然要經(jīng)過一個整體建設(shè)的過程,不可能照搬其他國家的現(xiàn)成模式,也不能走西方國家?guī)装倌曜匀谎葑兒桶l(fā)展的道路,必須在市場經(jīng)濟的方向中找到過河的"船"和"橋"。一要發(fā)揮財政融資的支持作用。中國財政融資在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資中的比重雖然有限,卻是必不可少的組成部分,關(guān)鍵在于增強地方財政的實力,構(gòu)建財政信用。二要夯實信貸融資的基礎(chǔ)。利用政府信用的高能量培育微觀和基礎(chǔ)制度建設(shè),培育信用體系,以此作為支持信貸融資的信用平臺。三要積極為市政融資走向資本市場創(chuàng)造條件。證券融資代表著城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的發(fā)展方向,公眾廣泛直接參與,市場監(jiān)督最嚴,要求最高,效率也最高。從國際經(jīng)驗看,發(fā)達國家為滿足高速發(fā)展時期的巨額城建資金需求,通過發(fā)行市政債券融入外部資金,都是建立在法定的債務負擔水平之上的。必須通過增強地方政府財政信用,建設(shè)市政債券融資的基礎(chǔ)。
  

  開發(fā)銀行作為政府的開發(fā)性金融機構(gòu),幾年來積極支持中國城市化的發(fā)展,在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域進行了重要而有益的實踐。開發(fā)性金融作為一種重要金融形式,承擔著制度建設(shè)的先行者、開拓者和先鋒的作用。針對目前信用缺損的國情,開發(fā)銀行以國家信用為基礎(chǔ),用建設(shè)市場的辦法實現(xiàn)政府的發(fā)展目標,把政府和企業(yè)客戶納入風險控制的框架,幫助提升信用等級,打通融資渠道,彌補制度落后、體制缺損和市場失靈,支持經(jīng)濟發(fā)展、融資體制,以及相關(guān)金融市場建設(shè)。幾年來,在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,開行發(fā)揮了主力銀行作用。截至2003年底,開行已經(jīng)與全國30個省、市、自治區(qū)進行了合作,城市基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及到城市道路、軌道交通、污水治理、自來水、供氣等多個方面,貸款余額1669億元,目前按五級分類的不良貸款率為1.34%,實現(xiàn)項目建設(shè)和體制建設(shè)雙成功,有力地加快了城市建設(shè)步伐,提升了城市的價值,從總體上提升了地方財政能力。過去,基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域被認為是道德風險最嚴重、企業(yè)借錢不還、傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟最核心的領(lǐng)域,不可攻克和克服。但開行通過融資以建設(shè)市場的方法,推動地方建設(shè)信用,建設(shè)投融資體制,整合各種資源,用信用質(zhì)量促進信貸質(zhì)量,以信貸質(zhì)量落實信用建設(shè),不僅有效保障了開發(fā)銀行的資產(chǎn)安全,也有力地促進了社會信用體系的建設(shè)和完善,使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠獲得持續(xù)的、大規(guī)模的資金支持,實現(xiàn)良性循環(huán),成為中國經(jīng)濟增長的一個亮點。
  開行的主要做法:
  一是立足信用建設(shè),培育信用體系,全面控制風險,夯實信貸融資的基礎(chǔ)。在地方財政能力可承受的范圍內(nèi),開行發(fā)揮資金量大、期限長的優(yōu)勢,把地方政府多年才能辦到的事一次性辦到。在此過程中,把地方政府用于城市建設(shè)資金納入風險控制的框架。積極幫助地方政府構(gòu)建信用結(jié)構(gòu),推動各地金融安全區(qū)建設(shè)。
  二是發(fā)揮開行融資優(yōu)勢,推進制度建設(shè)。依靠項目自身的收益和政府協(xié)調(diào),圍繞項目構(gòu)建完整?quot;借、用、還"機制,這在一些大項目融資中取得了積極成效。與財政融資不同,開行融資把國家信用的高能量用于制度建設(shè),促進借款人完善治理結(jié)構(gòu),有效控制信用風險。
  三是發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為信用優(yōu)勢。與各地政府合作,共建開發(fā)性金融合作機制,把開發(fā)性金融的融資優(yōu)勢與政府信用、政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢結(jié)合起來,建立"政府入口、開行孵化,市場出口"的融資機制,促進治理結(jié)構(gòu)、法人、現(xiàn)金流和信用建設(shè)等四大建設(shè)。
  四是建設(shè)市場化的融資平臺。開行把政府信用資源、企業(yè)信用資源和項目信用能力結(jié)合起來,使得地方分散的信用、分散的資源得到整合和利用,將分散的多個建設(shè)項目,通?quot;打捆"貸款的方式得以實現(xiàn),提升了整體的信用和風險控制能力。這種方式是世行模式的中國化,是開行在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域的一種創(chuàng)新,發(fā)揮了在中國國情下與市政債券類似的功能。各級政府對我們的這一做法普遍歡迎。
  實踐證明,只要我們善于把先進的金融原理與中國國情相結(jié)合,將社會主義的優(yōu)越性、政府的組織優(yōu)勢,轉(zhuǎn)化為市場建設(shè)、信用建設(shè)的優(yōu)勢,同時借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗,就能夠取得物質(zhì)建設(shè)和體制建設(shè)的雙成功。過去我們講,社會主義國家的優(yōu)越性能夠集中力量辦大事,只體現(xiàn)在財政領(lǐng)域集中財力建設(shè)若干國家重點建設(shè)項目。實際上,在開發(fā)性金融領(lǐng)域里也相當程度地運用和體現(xiàn)了這個基本原理,是以建設(shè)市場的方法,把融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢結(jié)合起來,實現(xiàn)項目建設(shè)和體制建設(shè)雙成功的目標,高效率地促進經(jīng)濟社會發(fā)展,緩解日新月異的經(jīng)濟社會發(fā)展和落后的融資體制之間的矛盾。開行的這些經(jīng)驗,也完全可以復制到商業(yè)性金融領(lǐng)域。
  適應中國全面建設(shè)小康社會的新形勢,開行下一步將在城市化進程中繼續(xù)發(fā)揮開發(fā)性金融的先鋒作用。作為政府的開發(fā)性金融機構(gòu),以制度建設(shè)為中心,消除重要的物質(zhì)瓶頸和制度瓶頸,落實科學發(fā)展觀,體現(xiàn)五個統(tǒng)籌的要求,把開行辦成以政府信用建設(shè)市場的銀行、以市場方法解決政府熱點的銀行、能夠提升國家競爭力的銀行。在此過程中,促進加快城市化發(fā)展是我們主要的任務。
  一是發(fā)揮政府與市場的橋梁作用,以融資支持城市化發(fā)展,打通融資的制度瓶頸。開發(fā)銀行金融債券是政府機構(gòu)債券。在現(xiàn)階段地方政府還沒有建立起規(guī)范的信用體系和有效的風險防范機制,不具備發(fā)債所必需的信用能力、信用條件和相關(guān)政策時,以開發(fā)銀行金融債券融資作為基礎(chǔ)和工具,推進制度建設(shè),培育地方財政信用,從而為未來發(fā)行市政債券創(chuàng)造必要的條件。將來在一些地方市政建設(shè)融資走向債券市場后,作為政府機構(gòu)債券的開行融資,與市政債券融資一道相互支持和配合,仍將是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。中國幅員遼闊,各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡,支持城市化和市政建設(shè)融資,將是開發(fā)性金融的長期任務。與此同時,我們還將通過制度建設(shè)和信用建設(shè),在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、教育、公共衛(wèi)生?quot;三農(nóng)"、縣域經(jīng)濟、環(huán)境治理等商業(yè)銀行普遍退出或難以進入的領(lǐng)域,加強與各地合作,彌補這些領(lǐng)域的融資空白。
  二是發(fā)揮規(guī)劃先行的作用,以體現(xiàn)和落實科學發(fā)展觀。開行將按照統(tǒng)籌發(fā)展的原則,發(fā)揮專家銀行的優(yōu)勢,前瞻性地與各地政府開展規(guī)劃合作。規(guī)劃主要包括城市、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域規(guī)劃,還包括制度、融資等方面的基本框架和設(shè)想。在城市規(guī)劃中,要聘請國內(nèi)外專家和機構(gòu)共同研究,基本確定城市的基礎(chǔ)設(shè)施、基本的功能和人口的承受能力,發(fā)揮城市的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢,整合核心競爭力。開行可以提供類似世行、亞行的技援貸款,推動各地規(guī)劃先行,分步實施。同時,希望聯(lián)合有實力、有影響的中外機構(gòu)、專家提供技術(shù)支持,實現(xiàn)中外結(jié)合、上下結(jié)合,以國外先進水平推動國內(nèi)的規(guī)劃工作,實現(xiàn)與時俱進,與國際接軌。我們希望通過5-10年的時間,經(jīng)過3-5輪的修訂,使一大批城市的規(guī)劃都能成為百年大計,達到世界先進水平。此外,結(jié)合資源枯竭城市轉(zhuǎn)型等問題,也將專項研究,專項推動。
(作者單位:國家開發(fā)銀行副行長)

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