高　堅
　　
　　城市化是綜合國力和國際競爭力的集中體現(xiàn)，也是人類文明進步的標志。綜觀各國發(fā)展的歷史，城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然規(guī)律。在現(xiàn)代社會，城市成為經(jīng)濟與社會發(fā)展的中心。經(jīng)濟越發(fā)達，城市化程度越高，城鄉(xiāng)差別也越小。進入21世紀，經(jīng)濟全球化趨勢加速發(fā)展，城市的地位越來越重要。一些國際大都市，既是全球金融中心、貿(mào)易中心，也是信息與科技文化的中心。培育和提高城市競爭力，已經(jīng)成為各國政府的一項重要使命。中國城市化發(fā)展，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要拉動力量，對世界經(jīng)濟發(fā)展也有重要意義。
　　中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾要得到根本解決，很大程度都將聚焦于城市化進程。目前，中國經(jīng)濟已經(jīng)走上了主要依靠內(nèi)需拉動的增長軌道，將繼續(xù)保持持續(xù)快速增長。亞洲金融危機以來，GDP增長速度連續(xù)5年保持7%-8%，去年達9.1%。我認為，這個高速擴容的趨勢至少要維持10年以上，甚至15至20年也是可能的，體現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。城市化是消費拉動和投資拉動最重要、最持久的動力，是經(jīng)濟社會發(fā)展的火車頭。工業(yè)化必然伴隨著城市化，并帶來生產(chǎn)方式及消費方式社會化的變革。而基礎(chǔ)設(shè)施是投資拉動和消費拉動，以及教育和重大科技等社會進步的共同平臺，特別是農(nóng)村消費的增長是建立在向城市化過渡的基礎(chǔ)上。
　　長期以來，中國工業(yè)化使得農(nóng)村與城市分離，割裂了城市化、社會現(xiàn)代化與工業(yè)化的有機聯(lián)系，城市化嚴重滯后于工業(yè)化。到去年底，中國城市化水平僅40%左右，不僅低于發(fā)達國家70%以上的水平，與同等經(jīng)濟發(fā)展水平國家比要低約10個百分點，與同等工業(yè)化水平國家比要低約20個百分點。離2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標，還有很長的一段路要走。目前，中國經(jīng)濟社會發(fā)展許多領(lǐng)域廣泛存在的需求沒有得到釋放，包括農(nóng)民收入增長乏力、就業(yè)壓力加大，以及中小民企、縣域經(jīng)濟等存在需求約束，都是由于城市化滯后于工業(yè)化引起的。國際經(jīng)驗表明，沒有哪個國家能夠拖著扭曲?quot;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)"跨進現(xiàn)代化的門檻。中國要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標，城市化加速發(fā)展是必然趨勢和重要特點，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力。
在推進城市化進程中，要樹立和落實科學的發(fā)展觀，把金融和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，體現(xiàn)到城市基礎(chǔ)設(shè)施融資上。中國是一個發(fā)展中經(jīng)濟、發(fā)展中體制、發(fā)展中市場。樹立和落實科學發(fā)展觀，對于中國建設(shè)完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會，進而實現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉目標，具有重大而深遠的意義。科學發(fā)展觀的內(nèi)容非常豐富和廣泛，是我們黨對社會主義市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律達到一個新的認識高度，是對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的最新理論概括，是我們黨執(zhí)政理念的一次飛躍。堅持科學的發(fā)展觀，其根本著眼點，就是要用新的發(fā)展思路實現(xiàn)更快更好的發(fā)展。體現(xiàn)在金融上，就是要把金融發(fā)展和科學發(fā)展觀相結(jié)合，立足于科學發(fā)展觀來認識金融，積極發(fā)揮金融的作用。體現(xiàn)到城市化上，就是城市經(jīng)濟社會的發(fā)展不再以GDP為唯一目標，遵循現(xiàn)代市場經(jīng)濟、社會、科技，以及城市化發(fā)展的規(guī)律和趨勢要求，根據(jù)中國實際情況選擇自己的城市化道路。加快城市化進程，必須解決兩方面的突出問題：
　　首先，要通過規(guī)劃先行，解決城市化的加快與有限的資源供給約束的矛盾，實現(xiàn)環(huán)境和資源可持續(xù)發(fā)展。一是城市發(fā)展要同未來的經(jīng)濟社會發(fā)展要求相適應。城市基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、供水、供熱、供氣、軌道交通、機場等，是城市發(fā)展和正常運轉(zhuǎn)的基本條件。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有社會性、公益性的特點，資金投入量大，建設(shè)周期長，必須超前規(guī)劃。目前各地的規(guī)劃水平比較落后，缺少以比較優(yōu)勢和核心競爭力為中心的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。在城市規(guī)劃中，只注重單個項目，對城市整體的規(guī)劃考慮不足，傳統(tǒng)的"攤大餅"式的發(fā)展模式比較普遍。城市規(guī)劃重要的是體現(xiàn)功能、質(zhì)量和競爭力，要避免一些國際大都市發(fā)展中"摩天大樓"化、低綠化率等"城市病"的出現(xiàn)。這就要求對城市的功能給予恰當?shù)亩ㄎ?，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃要做到百年不變，具體建設(shè)可以分步實施。
　　二是要使城市建設(shè)與現(xiàn)有資源供給相適應。決定城市發(fā)展和城市規(guī)模的因素很多，最根本的因素是資源，包括自然資源和社會資源，如水資源、土地資源等等。城市經(jīng)濟具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟特征，要走出越大越好的誤區(qū)。當城市發(fā)展到一定程度，規(guī)模凈收益就會因為外部成本擴大而下降。目前違反市場規(guī)律的現(xiàn)象普遍存在，城市建設(shè)片面追求樓層高、規(guī)模大，貪大求洋、甚至違規(guī)占用耕地、違規(guī)拆遷，侵犯農(nóng)民利益，這個問題已經(jīng)引起中央和一些地方領(lǐng)導的重視。必須從各地實際出發(fā)，堅持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的有中國特色的城市化道路。防止資源浪費和低水平重復建設(shè)，把有限的資金和資源用到點子上。
　　其次，要解決日益增長的城市化發(fā)展的融資需求和落后的融資體制之間的矛盾。中國全面建設(shè)小康社會面臨的一個重要矛盾，就是日新月異的經(jīng)濟社會發(fā)展需要同落后的融資體制的矛盾。這是社會主義初級階段基本矛盾的重要方面，是基本矛盾在金融和市場體制領(lǐng)域的突出表現(xiàn)。經(jīng)濟發(fā)展需求和金融發(fā)展相脫節(jié)，是各國經(jīng)濟社會發(fā)展中的常態(tài)。這在發(fā)展中國家表現(xiàn)尤為突出。同亞洲各國一樣，中國金融體系主要以信貸融資為主，依靠機構(gòu)拉動，財政融資和證券融資規(guī)模小，離市場化的融資體制還差得很遠，體制瓶頸十分突出，未能很好發(fā)揮三種融資協(xié)調(diào)合力的高效率。這個矛盾，在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資上表現(xiàn)突出：
一是財政融資支撐不力，尤其地方財政信用尚須構(gòu)建。在高度集中的計劃經(jīng)濟時期，中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠財政的單一方式，由政府直接組織投資和建設(shè)，在當時條件下起到了不可低估的作用，但城市公共設(shè)施建設(shè)普遍存在"欠帳"。改革開放以來，中國財政收入占國民收入的比重不斷下降。盡管近幾年財政資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的絕對額有所增長，但比重仍在下降。這主要是許多地方財政只是"吃飯財政"，拿不出更多的財政資金進行城市公共設(shè)施建設(shè)。
二是商業(yè)性信貸融資大量進入，客觀存在潛在風險。由于目前城市建設(shè)從規(guī)劃到融資體制、風險控制，以至于整體信用平臺都很落后，需要大力構(gòu)造、建設(shè)，以簡單的商業(yè)性信貸的融資方式大量進入，不利于這個領(lǐng)域的風險管理和控制。而且，信貸融資的責任鏈條和追索期限都很長，少數(shù)人決定大額資源分配，用短期資金發(fā)放長期貸款的問題普遍存在，把風險推遲到將來，使風險積累起來，搞不好會集中爆發(fā)。這個信貸融資，尤其是商業(yè)性信貸天生的弱點，各國都沒有解決好。從國際上看，主要依靠信貸融資支持城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，也大多是不成功的。中國以國有商業(yè)銀行為主體的商業(yè)銀行還沒有發(fā)展成為健全有效的市場主體，大量以短期儲蓄資金承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施項目長期貸款，隱藏著嚴重的流動性風險，還存在低水平、盲目重復建設(shè)的現(xiàn)象。
三是證券融資的作用還極為有限。近幾十年，在歐美發(fā)達國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其融資的成功，很大程度上是依賴于發(fā)達的市政債券市場。而中國資本市場不發(fā)達，證券融資仍處于起步階段，目前股票和企業(yè)債券融資占當年城建項目總投資的比重不到1%。資本市場只在微觀層次解決了一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)的存量盤活問題，對增量部分和重大項目建設(shè)，資本市場涉足不多。
　　解決這個矛盾，必須立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗，把政府的作用和市場的作用結(jié)合起來，發(fā)揮財政、信貸、證券三種融資協(xié)調(diào)配合的高效率。在中國這樣一個發(fā)展中國家，城市發(fā)展及其融資體制建設(shè)必然要經(jīng)過一個整體建設(shè)的過程，不可能照搬其他國家的現(xiàn)成模式，也不能走西方國家?guī)装倌曜匀谎葑兒桶l(fā)展的道路，必須在市場經(jīng)濟的方向中找到過河的"船"和"橋"。一要發(fā)揮財政融資的支持作用。中國財政融資在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資中的比重雖然有限，卻是必不可少的組成部分，關(guān)鍵在于增強地方財政的實力，構(gòu)建財政信用。二要夯實信貸融資的基礎(chǔ)。利用政府信用的高能量培育微觀和基礎(chǔ)制度建設(shè)，培育信用體系，以此作為支持信貸融資的信用平臺。三要積極為市政融資走向資本市場創(chuàng)造條件。證券融資代表著城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的發(fā)展方向，公眾廣泛直接參與，市場監(jiān)督最嚴，要求最高，效率也最高。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達國家為滿足高速發(fā)展時期的巨額城建資金需求，通過發(fā)行市政債券融入外部資金，都是建立在法定的債務負擔水平之上的。必須通過增強地方政府財政信用，建設(shè)市政債券融資的基礎(chǔ)。
　　

　　開發(fā)銀行作為政府的開發(fā)性金融機構(gòu)，幾年來積極支持中國城市化的發(fā)展，在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域進行了重要而有益的實踐。開發(fā)性金融作為一種重要金融形式，承擔著制度建設(shè)的先行者、開拓者和先鋒的作用。針對目前信用缺損的國情，開發(fā)銀行以國家信用為基礎(chǔ)，用建設(shè)市場的辦法實現(xiàn)政府的發(fā)展目標，把政府和企業(yè)客戶納入風險控制的框架，幫助提升信用等級，打通融資渠道，彌補制度落后、體制缺損和市場失靈，支持經(jīng)濟發(fā)展、融資體制，以及相關(guān)金融市場建設(shè)。幾年來，在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，開行發(fā)揮了主力銀行作用。截至2003年底，開行已經(jīng)與全國30個省、市、自治區(qū)進行了合作，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及到城市道路、軌道交通、污水治理、自來水、供氣等多個方面，貸款余額1669億元，目前按五級分類的不良貸款率為1.34%，實現(xiàn)項目建設(shè)和體制建設(shè)雙成功，有力地加快了城市建設(shè)步伐，提升了城市的價值，從總體上提升了地方財政能力。過去，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域被認為是道德風險最嚴重、企業(yè)借錢不還、傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟最核心的領(lǐng)域，不可攻克和克服。但開行通過融資以建設(shè)市場的方法，推動地方建設(shè)信用，建設(shè)投融資體制，整合各種資源，用信用質(zhì)量促進信貸質(zhì)量，以信貸質(zhì)量落實信用建設(shè)，不僅有效保障了開發(fā)銀行的資產(chǎn)安全，也有力地促進了社會信用體系的建設(shè)和完善，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠獲得持續(xù)的、大規(guī)模的資金支持，實現(xiàn)良性循環(huán)，成為中國經(jīng)濟增長的一個亮點。
　　開行的主要做法：
　　一是立足信用建設(shè)，培育信用體系，全面控制風險，夯實信貸融資的基礎(chǔ)。在地方財政能力可承受的范圍內(nèi)，開行發(fā)揮資金量大、期限長的優(yōu)勢，把地方政府多年才能辦到的事一次性辦到。在此過程中，把地方政府用于城市建設(shè)資金納入風險控制的框架。積極幫助地方政府構(gòu)建信用結(jié)構(gòu)，推動各地金融安全區(qū)建設(shè)。
　　二是發(fā)揮開行融資優(yōu)勢，推進制度建設(shè)。依靠項目自身的收益和政府協(xié)調(diào)，圍繞項目構(gòu)建完整?quot;借、用、還"機制，這在一些大項目融資中取得了積極成效。與財政融資不同，開行融資把國家信用的高能量用于制度建設(shè)，促進借款人完善治理結(jié)構(gòu)，有效控制信用風險。
　　三是發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為信用優(yōu)勢。與各地政府合作，共建開發(fā)性金融合作機制，把開發(fā)性金融的融資優(yōu)勢與政府信用、政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢結(jié)合起來，建立"政府入口、開行孵化，市場出口"的融資機制，促進治理結(jié)構(gòu)、法人、現(xiàn)金流和信用建設(shè)等四大建設(shè)。
　　四是建設(shè)市場化的融資平臺。開行把政府信用資源、企業(yè)信用資源和項目信用能力結(jié)合起來，使得地方分散的信用、分散的資源得到整合和利用，將分散的多個建設(shè)項目，通?quot;打捆"貸款的方式得以實現(xiàn)，提升了整體的信用和風險控制能力。這種方式是世行模式的中國化，是開行在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域的一種創(chuàng)新，發(fā)揮了在中國國情下與市政債券類似的功能。各級政府對我們的這一做法普遍歡迎。
　　實踐證明，只要我們善于把先進的金融原理與中國國情相結(jié)合，將社會主義的優(yōu)越性、政府的組織優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為市場建設(shè)、信用建設(shè)的優(yōu)勢，同時借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗，就能夠取得物質(zhì)建設(shè)和體制建設(shè)的雙成功。過去我們講，社會主義國家的優(yōu)越性能夠集中力量辦大事，只體現(xiàn)在財政領(lǐng)域集中財力建設(shè)若干國家重點建設(shè)項目。實際上，在開發(fā)性金融領(lǐng)域里也相當程度地運用和體現(xiàn)了這個基本原理，是以建設(shè)市場的方法，把融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢結(jié)合起來，實現(xiàn)項目建設(shè)和體制建設(shè)雙成功的目標，高效率地促進經(jīng)濟社會發(fā)展，緩解日新月異的經(jīng)濟社會發(fā)展和落后的融資體制之間的矛盾。開行的這些經(jīng)驗，也完全可以復制到商業(yè)性金融領(lǐng)域。
　　適應中國全面建設(shè)小康社會的新形勢，開行下一步將在城市化進程中繼續(xù)發(fā)揮開發(fā)性金融的先鋒作用。作為政府的開發(fā)性金融機構(gòu)，以制度建設(shè)為中心，消除重要的物質(zhì)瓶頸和制度瓶頸，落實科學發(fā)展觀，體現(xiàn)五個統(tǒng)籌的要求，把開行辦成以政府信用建設(shè)市場的銀行、以市場方法解決政府熱點的銀行、能夠提升國家競爭力的銀行。在此過程中，促進加快城市化發(fā)展是我們主要的任務。
　　一是發(fā)揮政府與市場的橋梁作用，以融資支持城市化發(fā)展，打通融資的制度瓶頸。開發(fā)銀行金融債券是政府機構(gòu)債券。在現(xiàn)階段地方政府還沒有建立起規(guī)范的信用體系和有效的風險防范機制，不具備發(fā)債所必需的信用能力、信用條件和相關(guān)政策時，以開發(fā)銀行金融債券融資作為基礎(chǔ)和工具，推進制度建設(shè)，培育地方財政信用，從而為未來發(fā)行市政債券創(chuàng)造必要的條件。將來在一些地方市政建設(shè)融資走向債券市場后，作為政府機構(gòu)債券的開行融資，與市政債券融資一道相互支持和配合，仍將是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。中國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，支持城市化和市政建設(shè)融資，將是開發(fā)性金融的長期任務。與此同時，我們還將通過制度建設(shè)和信用建設(shè)，在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、教育、公共衛(wèi)生?quot;三農(nóng)"、縣域經(jīng)濟、環(huán)境治理等商業(yè)銀行普遍退出或難以進入的領(lǐng)域，加強與各地合作，彌補這些領(lǐng)域的融資空白。
　　二是發(fā)揮規(guī)劃先行的作用，以體現(xiàn)和落實科學發(fā)展觀。開行將按照統(tǒng)籌發(fā)展的原則，發(fā)揮專家銀行的優(yōu)勢，前瞻性地與各地政府開展規(guī)劃合作。規(guī)劃主要包括城市、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域規(guī)劃，還包括制度、融資等方面的基本框架和設(shè)想。在城市規(guī)劃中，要聘請國內(nèi)外專家和機構(gòu)共同研究，基本確定城市的基礎(chǔ)設(shè)施、基本的功能和人口的承受能力，發(fā)揮城市的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢，整合核心競爭力。開行可以提供類似世行、亞行的技援貸款，推動各地規(guī)劃先行，分步實施。同時，希望聯(lián)合有實力、有影響的中外機構(gòu)、專家提供技術(shù)支持，實現(xiàn)中外結(jié)合、上下結(jié)合，以國外先進水平推動國內(nèi)的規(guī)劃工作，實現(xiàn)與時俱進，與國際接軌。我們希望通過5-10年的時間，經(jīng)過3-5輪的修訂，使一大批城市的規(guī)劃都能成為百年大計，達到世界先進水平。此外，結(jié)合資源枯竭城市轉(zhuǎn)型等問題，也將專項研究，專項推動。
（作者單位：國家開發(fā)銀行副行長）