（1999年7月）
傅 濤 單 龍 鄭興燦

　　水是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的、不可替代的資源之一。在我國，水資源嚴(yán)重短缺，水污染的不斷加劇已逐步成為制約我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展"瓶頸"。
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市給水排水作為城市基礎(chǔ)設(shè)施一直是社會福利的組成部分。目前，城市給水是我國維系壟斷經(jīng)營僅存的傳統(tǒng)行業(yè)之一，政府在城市水設(shè)施的投資、建設(shè)、管理及運(yùn)行各環(huán)節(jié)包攬過多；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，各供水企業(yè)地域條塊分割、封閉經(jīng)營，普遍存在生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、勞動生產(chǎn)率低、服務(wù)落后，同時(shí)水價(jià)不能理順，伴隨而產(chǎn)生的企業(yè)虧損已相當(dāng)普遍，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展得不到保證等問題，地方政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重，體制上已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。
　　城市水管理體制改革是城市公用事業(yè)改革的重要內(nèi)容。正是在此背景下，在聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和澳大利亞發(fā)展署（AusAID）援助下，建設(shè)部開展了"21世紀(jì)中國城市水管理"的國際合作研究，通過國內(nèi)外專家研究，廣泛的國內(nèi)外調(diào)研以及城市試點(diǎn)。取得了對城市水管理體制改革的初步認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上，我們形成了"關(guān)于城市水管理體制改革的若干建議"，供有關(guān)部門參考。
　　1 城市供水企業(yè)改制和政府水管理機(jī)構(gòu)改革
　　改革開放以來，由于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)建設(shè)和居民生活條件的改善，城市水需求增長快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國668個(gè)建制市中，有330個(gè)城市存在缺水問題。嚴(yán)重缺水的城市有100多個(gè)。其中2/3是因?yàn)楣┧O(shè)施不足造成的，1/3是因?yàn)樗Y源短缺和水污染造成的。根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃》，我國城市化水平2010年將達(dá)到45%，城市水需求將有大幅度提高。城市水行業(yè)在開源、治污、節(jié)流及服務(wù)（水質(zhì)、水量、水壓、其他相關(guān)服務(wù)）等方面將面臨來自國內(nèi)外各方廣泛而深刻的壓力與挑戰(zhàn)。但目前國內(nèi)大多數(shù)城市的供水企業(yè)改制和政府水管理體制改革滯后，城市供水企業(yè)虧損多、公眾服務(wù)意識差、市場意識薄弱，城市水管理機(jī)構(gòu)對改革缺乏交流、缺乏思路和對策，城市公共供水建設(shè)、生產(chǎn)、管理水平明顯落后于城市發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的需求。這使得城市公共供水難以療其財(cái)政補(bǔ)貼大、政府顧慮大、低水平壟斷經(jīng)營、勞動效率低、改革環(huán)境差等痼疾。究其癥結(jié)所在，我們認(rèn)為理順和明確界定城市供水企業(yè)和政府水管理部門的關(guān)系是其關(guān)鍵所在。即要明確界定企業(yè)權(quán)益和政府職能及二者的結(jié)合點(diǎn)。深圳市以水務(wù)局和投資管理公司形式的政企分離、政資分離及上海市以制售分離、管養(yǎng)分離、管抄分離為特點(diǎn)的水競爭機(jī)制都是有益的探索和值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
　　例：深圳市通過制定供水條例依法界定政府行業(yè)管理、資產(chǎn)管理的范圍并理順價(jià)格機(jī)制，這成為深圳水司得以良性發(fā)展的根本保證；上海市以建委為代表的管理部門將供水企業(yè)納入資本運(yùn)作網(wǎng)，通過減員減虧、廠網(wǎng)分離競價(jià)入網(wǎng)、上市融資等措施降低經(jīng)營虧損，引入競爭機(jī)制，籌措資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在上海市政建設(shè)方面取得了顯著效果。
　　鑒于目前我國城市水管理的現(xiàn)狀，總結(jié)國內(nèi)城市水管理體制改革先行城市的做法，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為城市供水企業(yè)改制和政府水管理機(jī)構(gòu)改革必須找準(zhǔn)一個(gè)結(jié)合點(diǎn)、進(jìn)行兩個(gè)轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)三權(quán)分立。即：采用多種方式依法以經(jīng)營合同（和約）的形式確立政府和企業(yè)的結(jié)合點(diǎn)，使合同條文成為雙方的行動準(zhǔn)則。將企業(yè)由有行政隸屬關(guān)系的基層部門向無行政主管的自主經(jīng)營公司轉(zhuǎn)變，規(guī)模發(fā)展、競爭經(jīng)營；相關(guān)政府機(jī)構(gòu)由直接參與經(jīng)營的行政主管向間接服務(wù)監(jiān)督的行業(yè)管理轉(zhuǎn)變，打破壟斷、規(guī)范市場。實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)所有權(quán)、行業(yè)管理權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分立。建立符合我國市場經(jīng)濟(jì)條件需求的城市水管理體制。
　　為此，供水企業(yè)必須建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。以"自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束"的法人實(shí)體和市場主體形式依法按合同（和約）自主經(jīng)營，接受行業(yè)管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在合理的價(jià)格機(jī)制下取得最佳收益并滿足城市優(yōu)質(zhì)安全用水之需；城市政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)要抓好城市水行業(yè)的統(tǒng)籌、規(guī)劃、立法；市場準(zhǔn)入（資質(zhì)、特許經(jīng)營等）；服務(wù)（水質(zhì)、水量、用戶滿意度等）監(jiān)督；價(jià)格監(jiān)管（建立合理的價(jià)格機(jī)制、水價(jià)調(diào)節(jié)基金、確定合理利潤率、價(jià)格聽證等）；依法制定經(jīng)營規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；組織專門機(jī)構(gòu)或人員保障國有資產(chǎn)保值增值（投資管理公司、財(cái)務(wù)總監(jiān)制等）。著眼于創(chuàng)造規(guī)范合理、優(yōu)良開放的城市水經(jīng)營環(huán)境。打破城市（地域）水經(jīng)營的分割壟斷經(jīng)營狀態(tài)，采取多種形式引入競爭機(jī)制、優(yōu)化經(jīng)營者，使具有合格資質(zhì)的經(jīng)營者、投資者參與城市水行業(yè)合法公平的競爭經(jīng)營，引導(dǎo)城市水行業(yè)走投資多元化、經(jīng)營市場化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化之路。使城市水管理形成統(tǒng)一開放、規(guī)范有序、競爭經(jīng)營的新格局。（即：在良好的城市水經(jīng)營環(huán)境中，除管網(wǎng)部分要保持政府壟斷外，其余均可多元投資形成有限責(zé)任公司或股份有限公司，以各種方式打破壟斷，鼓勵(lì)支持優(yōu)秀供水企業(yè)以資源為基礎(chǔ) 以資本為紐帶 跨地區(qū) 跨部門組建供水企業(yè)集團(tuán)）
　　城市供水企業(yè)改制和政府水管理機(jī)構(gòu)改革的最終發(fā)展要有利于優(yōu)秀企業(yè)的外向型規(guī)模經(jīng)營，有利于培育我國的具有國際競爭力的大型水工業(yè)集團(tuán)，有利于城市的發(fā)展和新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的形成。
　　2 完善中介服務(wù)推進(jìn)城市水管理改革
　　在探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的城市供水企業(yè)改制和政府水管理機(jī)構(gòu)改革之路上，如何少走彎路，確實(shí)需要服務(wù)。
　　我國供水企業(yè)從長期封閉壟斷運(yùn)行到面向市場競爭經(jīng)營；城市政府部門從行政管理到行業(yè)管理；積極探索競爭機(jī)制的企業(yè)和勇于率先改革的城市政府呼喚架通企業(yè)與企業(yè) 企業(yè)與市場 企業(yè)與政府間橋梁的中介組織--行業(yè)協(xié)會能成為城市水管理改革的重要推動者。
　　分析我國城市水管理改革的現(xiàn)狀與問題，行業(yè)中介組織不健全也是造成行業(yè)的地域性壟斷封閉保護(hù)的重要因素之一。這種保護(hù)造成了封閉、排外、自滿，為我們城市水行業(yè)造成了不佳的社會公眾印象。"水霸"的陰影直接制約了社會對水價(jià)合理調(diào)整的認(rèn)同，保守直接造成了行業(yè)發(fā)展與改革的滯后，使我們許多供水企業(yè)喪失了改革發(fā)展的先機(jī)。甚至許多水司已經(jīng)為被動的改革付出了沉重的代價(jià)。
　　改革的發(fā)展 活躍的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，使我們的時(shí)代充滿了探索與創(chuàng)新，在新型的21世紀(jì)中國城市水管理中，水行業(yè)協(xié)會的工作必須是開放的、活躍的、具有很強(qiáng)服務(wù)功能的中介組織。不應(yīng)再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府性協(xié)會式的成分單一，定位于企業(yè)之上 具有較強(qiáng)行政色彩的組織。引導(dǎo)、服務(wù)將是協(xié)會的鮮明主題。水協(xié)首先要服務(wù)于政府，作好政府助手 參謀，促進(jìn)水行業(yè)改革的深入，打破行業(yè)封閉壟斷狀況，組織力量作水管理改革的調(diào)查研究與探索總結(jié)；同時(shí)，水協(xié)應(yīng)發(fā)展基于網(wǎng)絡(luò)信息等高技術(shù)的面向企業(yè)的信息咨詢服務(wù)，真正成為為企業(yè)提供經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、市場、信息、人才、財(cái)務(wù)、金融、法律等方面服務(wù)和推動供水企業(yè)走向市場的服務(wù)型中介機(jī)構(gòu)。在對水傳統(tǒng)行業(yè)的科技改造過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)其在城市供用水改革、技術(shù)創(chuàng)新等工作中的合理定位并促進(jìn)我國水的科技產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
　　在改革城市水管理體制的同時(shí)必須啟動水行業(yè)協(xié)會等中介組織的改革。在這項(xiàng)改革中，水行業(yè)協(xié)會應(yīng)比政府部門以更加具有先導(dǎo)性的活躍思路努力為企業(yè)發(fā)展?fàn)幦「鼜V闊的空間。同時(shí)改革也為水行業(yè)協(xié)會的發(fā)展、完善提供了廣闊的天地，上承政府，面向企業(yè)，制定政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；促進(jìn)科技交流；總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)；指導(dǎo)企業(yè)改制；引導(dǎo)企業(yè)建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的現(xiàn)代企業(yè)制度；大力引導(dǎo)公眾水產(chǎn)業(yè)意識的提高，為建立良好的水價(jià)機(jī)制創(chuàng)造環(huán)境；為企業(yè)發(fā)展提供各種服務(wù)，培育引導(dǎo)和發(fā)展我國大型水工業(yè)企業(yè)集團(tuán)。
　　3 理順?biāo)畠r(jià)
　　理順?biāo)畠r(jià)幾乎是所有城市水司的共同呼吁，水價(jià)過低是造成供水行業(yè)全行業(yè)虧損的核心原因，嚴(yán)重影響了行業(yè)的改革和企業(yè)發(fā)展。
　　3.1 確定水價(jià)的原則
　　在城市供水水價(jià)的確定過程中，所考慮的主要原則包括承受能力、物價(jià)上漲的控制和運(yùn)營成本的回收等三個(gè)方面。承受能力和物價(jià)上漲的控制一直是各級城市政府、物價(jià)局和相關(guān)部門所關(guān)注的，也是長期影響我國水價(jià)調(diào)整的主要影響因素。而運(yùn)營成本的回收目標(biāo)則一直是供水公司的動力。目前，在市場經(jīng)濟(jì)下，必須建立新的水價(jià)管理體系，使自來水公司在合理核算成本、完善服務(wù)的前提下，能夠?qū)崿F(xiàn)完全成本回收并達(dá)到合理的利潤水平，從而保證自來水公司的正常運(yùn)行和發(fā)展。
　　3.2 建立供水價(jià)格調(diào)整的法規(guī)體系
　　供水價(jià)格調(diào)整的法規(guī)化、制度化可以為水價(jià)調(diào)整提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)和基礎(chǔ)。是最重要的保證手段之一。
　　深圳市是我國第一個(gè)制定關(guān)于水價(jià)的具體法規(guī)的城市。在深圳特區(qū)供水與用水條例中論述了水價(jià)確立的過程，確定了自來水公司積累資金及法律所允許的利益范圍，建立了價(jià)格調(diào)整基金，制定了價(jià)格調(diào)整的原則，并且闡明了水費(fèi)收取程序。實(shí)踐表明，深圳市的做法是成功的，其做法和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣。
　　3.3 有效降低和控制成本
　　降低制水和售水成本，提高勞動生產(chǎn)率是水價(jià)改革的關(guān)鍵。
　　從企業(yè)內(nèi)部看降低和控制成本在于引入成本控制體系，強(qiáng)化過程管理，推薦在企業(yè)實(shí)行分級成本核算責(zé)任制（邯鋼經(jīng)驗(yàn)）。上海市水司已先行一步，其經(jīng)驗(yàn)需總結(jié)提高。
與企業(yè)內(nèi)部成本控制相呼應(yīng)，應(yīng)逐步完善面向全社會的成本核算支持系統(tǒng)，包括：
　?。?提倡建立以城市為單位的成本核算委員會，委員會應(yīng)包括有關(guān)專業(yè)工程人員、政府管理人員、經(jīng)濟(jì)師、會計(jì)師、公眾代表，委員會對城市主管部門負(fù)責(zé)，在公眾聽政前做技術(shù)經(jīng)濟(jì)審核，以彌補(bǔ)外行聽政的技術(shù)性不足。
　?。?利用中介組織周期性公布全國、城市兩級行業(yè)平均水價(jià)成本組成，作為成本核算的外部參考，以保護(hù)企業(yè)內(nèi)部降低成本的合理收益
　?。?建立完善專業(yè)型標(biāo)準(zhǔn)定額體系，為企業(yè)核算材料、消耗成本提供依據(jù)。
　　4 公眾意識
　　公眾意識的是社會公益事業(yè)走向完善的重要保證。公眾意識的引導(dǎo)與城市水管理體制改革、水價(jià)理順的密切相關(guān)。公眾意識的不足制約了改革思路的引進(jìn)，制約了水價(jià)調(diào)整的社會認(rèn)同。
　　4.1 明確水工業(yè)公眾意識教育的主體
　　城市用水關(guān)系國計(jì)民生，與每個(gè)人都息息相關(guān)。但是，除專業(yè)人士外，社會各界（包括各級領(lǐng)導(dǎo)）對我國城市水資源的基本情況、水對人民生活、工業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵作用、制水工藝過程、水的輸送、水質(zhì)安全、污水的凈化、節(jié)約用水等等認(rèn)識十分粗淺。糾其原因，對公眾意識教育社會缺乏應(yīng)有的重視，政府沒有應(yīng)有的責(zé)任、協(xié)會沒有充分的意識、企業(yè)沒有市場的動力、公共媒體則難以深入，因此，社會沒有明確的水工業(yè)公眾意識教育的主體，僅有的水工業(yè)科普教育形式生硬呆板，過于說教、過于專業(yè)，社會認(rèn)同效果極為有限。水工業(yè)公眾意識教育應(yīng)以各級水工業(yè)中介組織為主體，在政府統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)下，在企業(yè)支持下，共同推進(jìn)。
　　4.2 開展面向青少年的水工業(yè)科普教育
　　青少年是社會的未來，水工業(yè)公眾意識應(yīng)從青少年的科普教育開始。目前，我國課程中基本沒有有關(guān)水行業(yè)的知識，科普讀物又過于說教、過于專業(yè)，青少年無法了解和掌握水行業(yè)知識。建議逐步將有關(guān)水工業(yè)的基礎(chǔ)知識納入教學(xué)大綱，同時(shí)利用供水廠和污水處理廠開辟面向青少年的科普園地，學(xué)生可以了解水的一般知識、水資源狀況、自來水的形成過程、污水處理過程，一般的節(jié)水措施等等。這些學(xué)生回到家里，從自我作起，又起到教育他們長輩的作用。在這方面，西方和亞洲很多國家都有很好的經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)習(xí)借鑒，這也是西方國家水政策得以順利貫徹的一個(gè)重要因素。
　　4.3 開展面向全社會的主題宣傳
　　全國范圍來講，在逐步著手開展面向下一代的科普教育的同時(shí)，以各級中介組織為主體，利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，結(jié)合節(jié)水宣傳周開展主題宣傳，包括電視專題片、主題宣傳日、文藝晚會、印制各種宣傳品、開辟網(wǎng)上沙龍等；同時(shí)指導(dǎo)以城市為單位開展各具特色的活動，以期得到全社會對城市水管理改革的廣泛認(rèn)同。
　　水是一個(gè)社會性的話題，公眾意識則是行業(yè)與社會的橋梁，完善的城市水管理體制應(yīng)以社會公眾的有機(jī)參與為前提條件，公眾意識體系是科學(xué)的城市水管理體制的組成部分。

　　以上建議的核心是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需求的城市水管理體制，為我國的水的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良性發(fā)展的環(huán)境。
　　城市水行業(yè)在經(jīng)歷了近百年后才迎來了面向市場發(fā)展的機(jī)會，雖然我們的改革來得有些被動，但是我們行業(yè)畢竟有了找回感覺的機(jī)會。水工業(yè)要用實(shí)力告訴社會，我們應(yīng)有的地位。中國水工業(yè)要想取得地位，必須象我們的國際同行一樣，對我國民經(jīng)濟(jì)乃至世界經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)，必須在經(jīng)濟(jì)上占有相應(yīng)的比重，不要用世界上某某國供水壟斷來為自己找借口，應(yīng)看到躋身世界的法國通用水務(wù)集團(tuán)、英國泰晤士水務(wù)集團(tuán)對行業(yè)的貢獻(xiàn)。
　　中國必須而且有條件引導(dǎo)和培育自己的水工業(yè)集團(tuán)，首先中國有市場，世界1/5的人口意味著1/5的水工業(yè)市場需求。雖然我們大部分大型城市供水能力供大于求，但是還有管網(wǎng)、水質(zhì)、設(shè)備、服務(wù)等大量的市場空缺，還有中小城鎮(zhèn)乃至農(nóng)村的發(fā)展空間，城市之間也有資金、人才伴隨管理和技術(shù)轉(zhuǎn)移的重組市場等待開發(fā)；其次，國家在水工業(yè)上已有充足的先期投入，形成了相當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)規(guī)模，為合理重組、盤活創(chuàng)造了很好的硬件環(huán)境；再次，水工業(yè)前期在高校、科研、設(shè)計(jì)單位已有較好的技術(shù)儲備，在國家技術(shù)創(chuàng)新工作的推動下，技術(shù)核心向企業(yè)的轉(zhuǎn)移已是大勢所趨；最后，隨著國家管理體制改革的深入、制度的完善、水價(jià)的逐步理順、公眾意識的加強(qiáng)、水工業(yè)中介組織的不斷發(fā)展，中國水工業(yè)會在國民經(jīng)濟(jì)中取得其應(yīng)有的地位，會成為建設(shè)部今后政府工作的核心，中國的水工業(yè)企業(yè)也必將會走出國門，與國際水工業(yè)集團(tuán)一爭高下。