一、污水收集處理機(jī)制發(fā)展及挑戰(zhàn)

早期，我國(guó)污水收集處理系統(tǒng)是政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)的管理機(jī)制。隨著我國(guó)城市及工業(yè)快速發(fā)展，污水處理需求急速增長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)，政府一體化的機(jī)制存在財(cái)政資金投入不足的問題，還面臨機(jī)制效率低下等問題。

為解決龐大的建設(shè)資金需求及提高運(yùn)營(yíng)效率，國(guó)家開始推進(jìn)市政基礎(chǔ)行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展。2002年建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(建城〔2002〕272號(hào))明確“開放市政公用行業(yè)市場(chǎng)，建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度”等，拉開了市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的序幕，通過(guò)市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制引入社會(huì)資本方參與。

污水處理廠“投資邊界清晰、回報(bào)機(jī)制明確”，具有成熟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，成為市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。上海竹園第一污水處理廠BOT項(xiàng)目、北京盧溝橋污水處理廠BOT項(xiàng)目、深圳橫崗污水處理廠二期BOT項(xiàng)目等都是典型項(xiàng)目。威立雅、蘇伊士等外資企業(yè)及北控水務(wù)、首創(chuàng)環(huán)保等本土企業(yè)加速進(jìn)入市場(chǎng)，帶動(dòng)污水處理項(xiàng)目建設(shè)高潮。在市場(chǎng)化改革推動(dòng)下，我國(guó)污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)取得了巨大成績(jī)，也培育了很多水務(wù)集團(tuán)和上市公司，推動(dòng)我國(guó)水務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

圖1-1 我國(guó)歷年污水處理能力與污水處理率

注：根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)年鑒整理。

在污水處理廠市場(chǎng)化改革同時(shí)，城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)因其“投資規(guī)模大、回報(bào)機(jī)制不明、規(guī)?；\(yùn)營(yíng)效益不突出”等特點(diǎn)，仍以政府財(cái)政投資為主，形成了“廠網(wǎng)分離”的發(fā)展格局。

圖1-2 城市排水管網(wǎng)投資運(yùn)營(yíng)模式

市政公用行業(yè)核心在于按效付費(fèi)，在實(shí)現(xiàn)污水處理達(dá)標(biāo)排放目標(biāo)下要最大程度降低支出成本。因污水收集處理環(huán)節(jié)多、主體過(guò)多，無(wú)法有效建立“各環(huán)節(jié)和總體系”的衡量機(jī)制，無(wú)法有效界定主體責(zé)任和高效系統(tǒng)管理，導(dǎo)致有不少地區(qū)資金效能偏低，布局失衡帶來(lái)水資源整體利用效率提升難。

在污水收集環(huán)節(jié)，管網(wǎng)運(yùn)維通常只是與完好率掛鉤，沒有考慮與進(jìn)水濃度掛鉤，直接影響污水收集處理效能和減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！吨袊?guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)2023年報(bào)告》指出：“全國(guó)78%的管網(wǎng)運(yùn)維合同未將水質(zhì)濃度納入績(jī)效考核”。

在污水處理環(huán)節(jié)，通行的污水處理服務(wù)費(fèi)付費(fèi)模式遵循“污水處理服務(wù)費(fèi)=處理水量×協(xié)議基價(jià)”的計(jì)算方式。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，污水處理廠進(jìn)水出現(xiàn)混入地表水、地下水以及雨水等情況。這導(dǎo)致進(jìn)水污染物濃度(如COD、BOD、氨氮等)偏低，造成清水?dāng)D占污水處理能力，政府“被迫”為無(wú)效處理付費(fèi)。

二、廠網(wǎng)一體化下按效付費(fèi)發(fā)展及政策

目前我國(guó)污水收集處理出現(xiàn)了“資金使用效能不高”情形，甚至部分地區(qū)很嚴(yán)重。在此情況下，廠網(wǎng)一體化按效付費(fèi)被提出。近年來(lái)，我國(guó)高度重視污水收集處理服務(wù)的付費(fèi)機(jī)制改革。

2023年12月，《國(guó)家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 生態(tài)環(huán)境部關(guān)于推進(jìn)污水處理減污降碳協(xié)同增效的實(shí)施意見》(發(fā)改環(huán)資〔2023〕1714號(hào))提出“推動(dòng)建立污水處理服務(wù)費(fèi)與污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量、出水水質(zhì)、污泥無(wú)害化穩(wěn)定化處理效果掛鉤的按效付費(fèi)機(jī)制”。

2024年3月，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等5部門關(guān)于加強(qiáng)城市生活污水管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的通知》(建城〔2024〕18號(hào))提出，“排水主管部門要構(gòu)建以污染物收集效能為導(dǎo)向的管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)績(jī)效考核體系和付費(fèi)體系，對(duì)污水處理廠和管網(wǎng)聯(lián)動(dòng)按效付費(fèi)”。2025年1月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司《推進(jìn)城市生活污水管網(wǎng)全覆蓋及廠網(wǎng)一體長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)工作指南》提出，“建立以污染物集中收集效能和水環(huán)境質(zhì)量提升為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，制定績(jī)效考核辦法，對(duì)管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)單位進(jìn)行績(jī)效考核，按效付費(fèi)”。

在地方上，多個(gè)地方進(jìn)行了污水收集處理按效付費(fèi)的實(shí)踐。2023年11月，湖南省通過(guò)《湖南省城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)行管理若干規(guī)定》，要求“排水主管部門推行污水處理績(jī)效付費(fèi)管理制度，將污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量和污泥無(wú)害化處理率等指標(biāo)納入考核范圍”。2024年7月，《廣東省深入推進(jìn)“廠網(wǎng)一體”打好城鎮(zhèn)生活污水治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》(粵建城〔2024〕168號(hào))提出“鼓勵(lì)按照市場(chǎng)化方式組建專業(yè)企業(yè)，實(shí)行‘廠網(wǎng)一體’專業(yè)化運(yùn)行維護(hù)……探索構(gòu)建以污染物收集效能為導(dǎo)向的管網(wǎng)運(yùn)維績(jī)效考核體系和付費(fèi)體系，將污水處理廠進(jìn)水濃度等作為考核指標(biāo)，按效付費(fèi)”。

表2-1 污水收集處理按效付費(fèi)相關(guān)政策

三、廠網(wǎng)一體化下按效付費(fèi)實(shí)施模式解析

廠網(wǎng)一體化下按效付費(fèi)，以資金使用效能為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)權(quán)責(zé)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)建立整體聯(lián)動(dòng)“管理機(jī)制”，將污水處理、資源化利用與配套管網(wǎng)在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、調(diào)度等環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)性整合，形成“高效收集—優(yōu)質(zhì)處理—資金回流再投入”的高效協(xié)同管理模式，最大程度發(fā)揮資金使用效能，最大程度提升水資源利用效能。

圖3-1 廠網(wǎng)一體化下按效付費(fèi)示意圖

廠網(wǎng)一體化下按效付費(fèi)也面臨著一些問題需要解決，主要如下：

從廠網(wǎng)一體化物理系統(tǒng)來(lái)看，有效提升污水進(jìn)水濃度根本在于系統(tǒng)性地改善管網(wǎng)收集體系，資金投入較大，資金成為一體化實(shí)施的關(guān)鍵考慮因素。

編輯：趙凡