2、不存在可以處理任何進水水質(zhì)的污水處理工藝，任何進水超標情形都要 求出水達標不符合基本邏輯。

污水處理行業(yè)發(fā)展到今天已有 100 多年的歷史，雖然技術(shù)應(yīng)用成熟，但仍然 不存在可以處理任何進水水質(zhì)的處理工藝。因此，任何一種污水處理工藝，在不 同的水質(zhì)特性條件下都具有其局限性。污水處理廠需要充分考慮服務(wù)區(qū)域內(nèi)的進水水質(zhì)特性，選擇相應(yīng)的污水處理工藝并根據(jù)處理工藝確定進水水質(zhì)指標的上限 標準才能保證在一定進水水質(zhì)條件下的出水水質(zhì)合格。正是基于此，《水污染防治法》第五十條第一款規(guī)定明確，“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng) 當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準?！?。然而，在實踐中，監(jiān)管部門往 往對該條進行割裂式的理解與適用，僅依據(jù)第二款，以及該法第十條2、第八十三條3的相關(guān)規(guī)定規(guī)定對污水處理廠進行處罰。筆者認為，拋開進水水質(zhì)超標情形，片面強調(diào)污水處理廠出水水質(zhì)責(zé)任，實際上是要求污水處理廠在既有的處理工 藝條件下，無論進水水質(zhì)標準如何，都必須保證出水水質(zhì)達標，這顯然不符合行業(yè)現(xiàn)狀和基本邏輯。

3、污水處理廠履行謹慎運營義務(wù)前提下，不因出水超標而認定存在違法行為。

在進水水質(zhì)超標導(dǎo)致出水水質(zhì)超標的情形下，導(dǎo)致進水超標的原因必然是違規(guī)排放行為，因此，違規(guī)排放單位才是違法行為人。如果污水處理廠履行了謹慎運營義務(wù)，即采取措施最大限度降低進水水質(zhì)超標導(dǎo)致的不利后果，在進水水質(zhì)超標輕微的情況下通過調(diào)整處理工藝或增加藥劑投放確保出水水質(zhì);在進水水質(zhì)嚴重超標的情況下，采取措施保障污染物的去除率，降低出水對環(huán)境不利影響。 在此情況下，出水水質(zhì)超標的不利后果并非因污水處理廠存在違法行為所導(dǎo)致，而是超標排放單位的違法行為導(dǎo)致，污水處理廠在客觀上不是實施違法行為的直接主體，主觀上也無超標排放出水的故意，且采取合理措施降低不利后果的產(chǎn)生，不應(yīng)當承擔超標排放違法行為帶來的后果。

(二)進水超標作為出水超標免責(zé)事由的法律適用要求

1、運營單位應(yīng)證明進水超標情形的存在。

由于進水超標往往是間歇性的出現(xiàn)，取證難度較大。因此，運營單位需要通 過人工或在線方式對進水水質(zhì)進行監(jiān)測，必要的時候還需安裝視頻監(jiān)控和預(yù)警系 統(tǒng)，確保及時監(jiān)測并采取必要措施留下進水超標的證據(jù)。證據(jù)內(nèi)容包括但不限于超標時點、超標的污染物指標、超標程度、超標持續(xù)時間、超標水量等內(nèi)容。

運營單位發(fā)現(xiàn)進水水質(zhì)超標情形時，應(yīng)立即進行水質(zhì)取樣和化驗，具備條件的應(yīng)委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測機構(gòu)進行取樣化驗，出具合法有效的水質(zhì)監(jiān)測報告。同時，運營單位應(yīng)要求行業(yè)主管部門、環(huán)保部門對進水水質(zhì)進行監(jiān)測或?qū)\營單位匯報的進水超標情況進行復(fù)核確認。

需要特別指出的是，根據(jù)《水污染防治法》第十條、第五十條界定的進水“超標”是指超過國家或地方規(guī)定的水污染物排放標準，而生態(tài)環(huán)境部《通知》中認 定“進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力”為進水超標。筆者認為，雖然設(shè)計進水水質(zhì)標準作為參照標準更為合理，但從法律適用角度，進水超標的界定應(yīng)以國家(地方)標準、設(shè)計進水水質(zhì)標準、實際處理能力標準之間的較高者為準。

2、運營單位應(yīng)證明進水超標與出水超標之間存在因果關(guān)系。

出水水質(zhì)與污水處理廠的進水水質(zhì)和運營能力直接相關(guān)，進水水質(zhì)超標并不會必然導(dǎo)致出水水質(zhì)超標，因此，運營單位如何證明出水超標與進水超標存在必然的因果關(guān)系是免責(zé)事由成立的決定性因素。

生態(tài)環(huán)境部《通知》中規(guī)定“由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門”認定運營單位確因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標……，由此可見，行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門均可以作為認定出水超標“確因”進水超標所導(dǎo)致的有權(quán)部門。

筆者認為，上述規(guī)定顯然具備了較高的操作性，有利于提高行業(yè)主管部門和生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法能力。但從法律適用角度，進入行政復(fù)議、訴訟階段后， 由做出行政處罰決定的行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門認定出水超標與進水超標是否存在因果關(guān)系顯然在邏輯上存在一定的悖論。從維護各方合法利益角度，引 入第三方機構(gòu)或?qū)＜艺J證來界定進水超標與出水超標存在因果關(guān)系更為合理。因果關(guān)系的證明內(nèi)容應(yīng)至少包括以下幾個方面：

1) 指標匹配性：即出水超標與進水超標的污染物指標應(yīng)當匹配，這里的匹 配并非指標類別的一一對應(yīng)，而是從工藝、技術(shù)等專業(yè)角度證明出水超標的污染物指標與進水超標的污染物指標之間存在必然的關(guān)聯(lián)性。

2) 時間匹配性：考慮到污水處理工藝的進水停留時間，進水超標的時間段應(yīng)與出水超標的時間段相匹配。

3) 進水超標對處理工藝的影響：這是證明因果關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，少量或瞬 間的進水超標并不必然導(dǎo)致出水水質(zhì)超標，因此，需要由專業(yè)機構(gòu)或行 業(yè)專家從工藝角度來證明進水超標的持續(xù)時間、超標進水水量對于處理工藝的實質(zhì)性影響，也包括有毒有害物質(zhì)對于處理工藝的實質(zhì)性損害。

3、運營單位應(yīng)證明已經(jīng)勤勉盡責(zé)

筆者認為，進水超標與出水超標之間存在因果關(guān)系是對運營單位減輕和從輕處罰的依據(jù)，但為了確保不縱不枉，并達到免除行政處罰之目的，運營單位仍然需要證明在進水超標期間不存在過錯，即已經(jīng)履行“行業(yè)謹慎運營慣例”義務(wù)，包括但不限于：

1) 進水超標的監(jiān)測、報告義務(wù)：即依法依規(guī)對進水超標進行監(jiān)測并向主管部門、環(huán)保部門報告超標情況;

2) 可能導(dǎo)致出水超標時執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)：按照主管部門、環(huán)保部門事先批準或備案的應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行，采取應(yīng)急措施，并保留相應(yīng)的記錄。

3) 盡最大能力消減污染物義務(wù)：在進水超標情況下，運營單位應(yīng)采取加強運營管理、進行必要的工藝調(diào)整、增加藥劑投放量等措施，盡最大能力消減污染物。

證明運營單位勤勉盡職的核心在于是否盡最大能力消減污染物，筆者認為，除應(yīng)提供相應(yīng)的運營記錄外，應(yīng)以是否達到規(guī)定的去除率指標作為主要判斷依據(jù)。

編輯：陳偉浩