新安江是浙江母親河錢塘江的正源，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣境內(nèi)，東入浙江省西部，是浙江省最大的入境河流，其源頭與主要干流均在黃山市境內(nèi)，是新安江流域的上游區(qū)，下游則是浙江重要的飲用水源地及長三角最重要的戰(zhàn)略水源備用地——千島湖。據(jù)了解，從黃山平均出境水量是千島湖年均入庫水量的60%以上，水質(zhì)常年達到或優(yōu)于地表水河流Ⅲ類標準，是下游地區(qū)最重要的戰(zhàn)略水源地，是華東地區(qū)最堅實的生態(tài)安全屏障，也是目前全國水質(zhì)最好的河流之一。

　　早在2004年，新安江流域便開始探索生態(tài)環(huán)境建設模式，最先建立了“新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)”。2011年12月，我國首個跨省流域生態(tài)補償試點——新安江流域在中央、環(huán)保部及財政部的聯(lián)合推動下正式啟動第一輪工作，2014年圓滿完成。隨后，第二輪試點繼續(xù)穩(wěn)步展開，期間針對誰來補償、資金來源、標準多少、機制建立等問題，皖浙兩省進行了反復研究和談判，最終達成共識，并于2016年12月8日，在長江三角洲地區(qū)主要領導座談會上簽訂了《關于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》，資金專項用于新安江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護和水污染治理、生態(tài)保護等方面。

　　新安江流域生態(tài)補償機制在過去幾年的探索實踐中，所取得的成績，具體體現(xiàn)在：

　?。?）打破“行政分割”，引領機制探索

　　新安江流域生態(tài)補償機制是我國首個跨省域的上下游橫向補償模式，該模式的成功試行對于我國跨省級行政區(qū)流域生態(tài)補償機制的探索起到了積極的指引作用。第一，我國的行政體制決定了跨行政邊界的管理本身帶有相當?shù)膹碗s性，這就需要利益各方找到共贏點，才能實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、共享發(fā)展。我們說流域生態(tài)補償機制從區(qū)域發(fā)展的角度解決了流域環(huán)境保護與治理的碎片化局面，將流域上下游、左右岸有效結(jié)合起來，促成流域上下游形成一個命運共同體，是我國流域環(huán)境綜合管理實踐中的一個破局，為其他流域生態(tài)保護提供了豐富的經(jīng)驗。第二，新安江流域生態(tài)補償機制激發(fā)了老百姓保護生態(tài)環(huán)境的責任感，使得整個社會的環(huán)保意識明顯增強，社會認同感普遍提高，無論是河面的漂浮垃圾還是流域環(huán)境污染問題，都能第一時間被監(jiān)管部門知悉，大大減少了環(huán)境突發(fā)事件處理的時間成本，社會效益明顯。

　?。?）保障新安江流域水環(huán)境持續(xù)改善

　　新安江流域補償機制運行6年來，新安江流域水質(zhì)總體為優(yōu)，水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，跨省考核斷面達到環(huán)境質(zhì)量II類水質(zhì)標準，同時下游千島湖水質(zhì)亦得到同步改善，據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院對試點進行的績效評估報告中顯示：千島湖營養(yǎng)狀態(tài)出現(xiàn)拐點，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)開始逐步下降，呈現(xiàn)上下游同步改善的趨勢。

　　可以說黃山市作為新安江流域生態(tài)補償機制中的受償方，為新安江流域水環(huán)境改善做出了巨大的努力。一方面，黃山市要采取措施治理存量，即本地污染，另一方面需要治理新增污染。黃山市正式抓住了新安江流域生態(tài)補償這個契機，改善水環(huán)境的同時，有效的緩解了新安江流域經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾。

　　（3）以流域補償機制為基礎，健全綜合系統(tǒng)治理體系

　　黃山市舉全市之力，加大力度，強化系統(tǒng)資源，以新安江流域生態(tài)補償為抓手，建立了一套較為行之有效的流域綜合治理體系。首先，成立了高規(guī)格的領導小組，黃山市市委書記為組長，同時成立針對一條河管理的機構(gòu)：新安江流域生態(tài)建設保護局，涉及環(huán)保、水利、能源、財政等等14個部門，形成跨行政區(qū)的聯(lián)合管理部門；第二，黃山市建立了一整套環(huán)境管理與監(jiān)測體系，對包括城鄉(xiāng)污水排放、垃圾清理與收運等進行全面的實時監(jiān)控。同時大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，期間陸續(xù)關停污染企業(yè)約170多家，嚴格控制境內(nèi)新增污染企業(yè)的落地，適當削減畜牧養(yǎng)殖業(yè)，積極促成綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第三，開拓創(chuàng)新，基于新安江流域生態(tài)補償金額建立基金，通過基金來扶持企業(yè)發(fā)展，推進企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

　　可以看出，新安江流域作為首個跨省流域生態(tài)補償試點定義了我國流域生態(tài)補償1.0時代的主要特征：以行政手段為主，通過財政轉(zhuǎn)移支付，在水質(zhì)達標的前提下，對流域上游地區(qū)進行資金補償。但是，“創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”的五大發(fā)展理念為“2.0“時代的流域生態(tài)補償機制提出了更高要求。在新的形勢下，審視當前以新安江為代表的流域生態(tài)補償機制，仍然面臨著新的困惑和挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

　?。?）長效機制尚未健立

　　新安江流域生態(tài)補償?shù)诙喸圏c將于2017年結(jié)束，預計2018年開始，中央財政以退坡的形式將退出流域補償機制，而我國是中央集權制，中央在補償機制中擔任的身份除了一定的資金補償外，主要以協(xié)調(diào)推進為主。中央退坡后，安徽、浙江互無隸屬關系的地方政府將面臨很多難以協(xié)調(diào)的問題，加之我國流域生態(tài)補償法制建設滯后，市場化補償機制尚未建立，這就為安徽浙江兩省達成補償協(xié)議提出了巨大的挑戰(zhàn)。

　?。?）流域生態(tài)補償?shù)暮怂銟藴什粔蛲晟?p>　　新安江流域生態(tài)補償機制是以安徽、浙江之間跨省水質(zhì)考核斷面的環(huán)境質(zhì)量為核算金額為標準，綜合高錳酸鉀指數(shù)、氨氮、總磷和總氮四項指標得到補償指數(shù)P值，也就是說，P值的高低決定中央、安徽及浙江的生態(tài)補償金額到位情況。第一，補償標準僅以水質(zhì)目標為核算金額的標準，具有一定的局限性，同時對上下游地區(qū)欠公平。主要表現(xiàn)在一方面忽略了水量對下游的影響，一方面忽略了污染物處理難度及上游來水對水質(zhì)的影響等。第二，補償金額核算標準的簡單粗暴，導致了中央財政及地方財政對流域生態(tài)補償資金支持的盲目性，無法做到將資金補償給正真因生態(tài)保護而放棄發(fā)展的地區(qū)、行業(yè)及老百姓群體。

　?。?）補償方式與補償資金單一，補償范圍不能做到全覆蓋

　　新安江流域生態(tài)補償方式上，主要以資金補償為主，多元化補償方式尚未開展與形成，補償資金主要來源于中央財政轉(zhuǎn)移及安徽省浙江省的橫向財政轉(zhuǎn)移，資金渠道單一，補償資金主要用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局、流域綜合整治等項目。可以看出，補償方式的單一，決定了受償方僅能以資金的方式獲得補償，缺乏了對上游區(qū)域發(fā)展機會成本、污染治理成本及生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值等因素的考慮，遠不能滿足黃山市在新安江流域生態(tài)保護與治理中投入的資金。此外，補償資金直接投入到流域生態(tài)保護建設與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，使得補償范圍不能保證全覆蓋，而黃山市在新安江流域生態(tài)保護的后續(xù)投入激增亦是補償機制受到限制的原因之一。

編輯：劉影