三、平臺公司發(fā)展歷程及存在的問題

(一)平臺公司發(fā)展歷程

改革開放后，東部沿海城市在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的帶動下城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，新開發(fā)地區(qū)建設(shè)任務(wù)增多。在此背景下，東部沿海地區(qū)成立了一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司，主要職能為承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。90年代后期，隨著分稅制改革，地方政府財力下降，但此時城市建設(shè)需求卻迅速增長。最早上海市探索由城投公司融資，財政給予擔(dān)保，以此籌集資金用于項目建設(shè)。此舉獲得成功，有力的推動了上海城市建設(shè)。受此啟發(fā)，全國各地成立了大量平臺公司，其職能也由單純承擔(dān)建設(shè)任務(wù)變?yōu)榻ㄔO(shè)、融資、投資并舉。

總體看來，在地方政府缺乏規(guī)范的融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的情況下，通過平臺公司把銀行資金優(yōu)勢、政府信用優(yōu)勢和市場力量結(jié)合起來，支持薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。

2008年后，為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，國家提出四萬億投資計劃，在此帶動下各地又集中成立了一批平臺公司。大量平臺公司大規(guī)模、高成本的融資行為使債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，由于大部分是以地方政府財政為擔(dān)保，由此形成隱性政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

隨著2013年后還款期的集中到來，地方政府債務(wù)規(guī)模過大問題引起中央關(guān)注，由國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)19號文，要求清理平臺公司債務(wù)。2014年進(jìn)一步印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)，要求地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。自此，平臺公司的發(fā)展進(jìn)入新階段，以規(guī)范舉債行為、防控債務(wù)風(fēng)險、轉(zhuǎn)型改革為主要特征。

(二)平臺公司出現(xiàn)的問題

經(jīng)過多年的發(fā)展，平臺公司逐漸暴露出一些可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險的隱患：

1、債務(wù)規(guī)模過大

平臺公司融資普遍缺乏有效監(jiān)督，容易造成債務(wù)規(guī)模失控。其建設(shè)的項目絕大多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資規(guī)模大，且難以產(chǎn)生現(xiàn)金流入，存量債務(wù)償還只能靠借新還舊。由此造成債務(wù)規(guī)模越滾越大。

2、融資成本高

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求巨大。部分平臺公司因資信等級低，難以獲得低息資金。為盡快完成融資需求，部分平臺公司舉借了部分高息債務(wù)，如信托、保險資金。

3、項目實(shí)施效率低

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較多采用指派的方式將任務(wù)指定給一家平臺公司承擔(dān)。該平臺公司以財政支付為擔(dān)保進(jìn)行融資，招標(biāo)選擇設(shè)計、施工單位進(jìn)行建設(shè)，項目建成后移交給相應(yīng)事業(yè)單位運(yùn)營。整個過程中缺少必要的選擇、競爭過程，僅有的設(shè)計、施工招標(biāo)也出現(xiàn)了一些不規(guī)范的做法，由此導(dǎo)致成本高、效率低。

4、權(quán)力尋租問題時有發(fā)生

十八大后處置的權(quán)力尋租案例中，多與工程相關(guān)聯(lián)。在各地城投公司中也出現(xiàn)了一些關(guān)聯(lián)交易現(xiàn)象。

四、以PPP模式推動平臺公司改革的可行性

(一)政策依據(jù)

1、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，推進(jìn)公共資源配置市場化。消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革。

2、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)

加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。

3、《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(財金[2014]112號)

各級財政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項目，以TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運(yùn)營，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險。

4、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42號)

積極引進(jìn)社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。探索通過以獎代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。積極運(yùn)用TOT、ROT等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運(yùn)營。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。

(二)平臺公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)域適宜PPP模式實(shí)施

平臺公司主要從事城市道路、高速公路、軌道交通、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項目建設(shè)、運(yùn)營。

PPP模式應(yīng)用于應(yīng)由政府提供，但政府提供效率低下的項目。集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。

平臺公司從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域與適宜采取PPP模式的領(lǐng)域基本上是重合的。因此，以PPP模式推動平臺公司改革具有操作基礎(chǔ)。

編輯：程彩云