不知從何時起，PPP圈子開始流行看天象。掐指一算，中國力推PPP已經(jīng)進入第三個年頭了。當2014年初，PPP的號角開始在慢慢地吹響的時候，沒有幾個人會預(yù)想中國的PPP事業(yè)會走到今天的地步，當時行業(yè)內(nèi)還有個專家寫文章表示，結(jié)合以往的經(jīng)驗，我國PPP最后很有可能會“一地雞毛”。然而，僅僅過了三年，“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。

這些“金鳳凰”能不能成為中國經(jīng)濟上空中的“雄鷹”，是不是加快落實五大發(fā)展理念，促進新城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平的利器和砥柱，現(xiàn)在還不能得到很明確的判斷。但是，正當不斷有人從外行成為內(nèi)行，不斷有內(nèi)行摸清楚PPP的門道的時候，并且不斷有輿論批評PPP市場種種不規(guī)范的時候，中國PPP的天象已經(jīng)開始越來越清晰，越來越明朗。

那么，如何才能參透中國PPP在中遠期內(nèi)的天象呢?這就要從PPP的本質(zhì)，中國推行PPP的經(jīng)濟社會背景以及近三年來中央和地方政府在推動PPP過程中分分合合的政策舉措談起。

(一)中國PPP的內(nèi)外條件

據(jù)官方數(shù)字，我國目前各級政府推出的各類PPP項目的總額已經(jīng)達到了十幾、二十萬億了。如此巨大的體量，完全夠資格成為我國當代發(fā)展進程中的一個重要的經(jīng)濟現(xiàn)象了。這個經(jīng)濟現(xiàn)象，肯定不會曇花一現(xiàn)，也不可能曇花一現(xiàn)，不僅僅值得全世界PPP專家來研究，更是值得全世界經(jīng)濟學家和社會學家來跟蹤，來研究。

PPP的本質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新，說白了就是政府和市場的關(guān)系。如果梳理一下所有的現(xiàn)存政策與PPP項目現(xiàn)實需求之間的矛盾，追根溯源，根本上就是政府和市場之間的矛盾。這樣的矛盾，不是天生就存在的，而是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一個新的階段，自然而然產(chǎn)生的。這樣的矛盾，也不僅僅在中國存在，在PPP的母國英國，依然存在。PPP不僅對中國來說是新生事物，在英國、法國和美國，在50年內(nèi)，依然還是一個新的事物，雖然英國1992年就開始推行PPP。這正如男女的情感是人生永恒的主題，政府和市場的關(guān)系是人類經(jīng)濟活動中永遠的命題。這個命題的內(nèi)涵現(xiàn)在講起來依然十分老套，就是政府多一點，還是市場多一點。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域是觀察政府和市場關(guān)系最好的窗口。這個窗口，經(jīng)常是被政府遮擋，又常常被國有經(jīng)濟占據(jù)，古今中外，莫不如此。英國1989年的水務(wù)私有化或市場化改革實際上是原有國有企業(yè)的改制，國有水務(wù)企業(yè)實施證券化和混合所有制，在這之前，英國水務(wù)奉行的是長達近一百年的政府和事業(yè)單位體制?，F(xiàn)在細細想來，英國和世界上其他國家在推行PPP的背景與我國有相當?shù)牟煌?。英國和其他國家的PPP最初背景就是財政吃緊，不得不借助市場的力量。隨著市場機制的應(yīng)用，PPP模式的優(yōu)勢被不斷發(fā)掘和提升，進而逐步改變了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的游戲規(guī)則、政企關(guān)系和政商邊界。這一進程還在持續(xù)，但是還會時不時地受到國際政治與經(jīng)濟環(huán)境的影響，例如2008年的全球金融危機就使英國的PFI投資額大幅下降，并導(dǎo)致了PF2的形成。

雖然中國推出PPP的終極背景也是和全球金融危機有關(guān)，但確切地講，是在政府不缺資金來源，全球貨幣超發(fā)，而且貨幣超發(fā)下城市土地價值激增，進而政府更加不缺資金的環(huán)境下開始登堂入室，并向縱深發(fā)展的。所以，回頭再看看43號文(國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見)就會有別樣的意味。在貨幣超發(fā)的背景下，43號文并不能真正地約束政府債務(wù)，卻降低了城投債務(wù)，削減了平臺公司的功能。政府平抑貨幣超發(fā)的辦法，目前看來就是盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)了。這就是為什么中國會出現(xiàn)這么多各種門類的PPP項目，并且這些PPP項目當前還被認為是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然我們反復(fù)對照英國的PPP，但是英國實施二十年，只有幾百個項目，總金額不超過1萬億人民幣。所以，兩者實際上不具有可比性。貨幣超發(fā)，是中國PPP非常重要的客觀條件。

那么，中國PPP的主觀條件又是什么呢?主觀條件有兩個，條件之一是我國社會主義市場經(jīng)濟體制完善和改革的深化，這在黨的十八大文件上寫的明明白白。條件之二是政府公共治理方式的變革和能力的提高，這方面的需求現(xiàn)在看來更加迫切。PPP成了實現(xiàn)兩個條件最好的載體。也就是說，PPP在其他國家說不定就是做點項目，頂多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新模式。在我國PPP就是充分激發(fā)市場活力的手段，要承擔更大的歷史使命。主客觀條件互相呼應(yīng)，中國就成了前所未有的PPP最大市場了。另外，與其他國家比較，更為特殊的是，由于PPP對各級政府而言，是個全新的專業(yè)，相關(guān)部門的意見一時得不到統(tǒng)一，最后不得不問計于民，民間的智慧得到展現(xiàn)，專業(yè)的思想得到交流，再加上信息網(wǎng)絡(luò)、自媒體和微信的介入，為政府、市場和社會搭建了各種交流平臺、討論問題、研究問題提供了高度便利。政府出臺的政策和制度，無論好壞，都能得到快速解讀，響應(yīng)或者廣泛的評議，直至深入人心，就算有不足，也不會有大的偏差。全國上下，有這么大范圍的人、機構(gòu)部門，以一個共同的話題常常穿越時空，聚在一起，以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識，這在全世界范圍內(nèi)都是絕無僅有的。英國實施PFI的時候，怎么可能有這樣的條件?所以，中國PPP能夠快速發(fā)展，有一部分貢獻要歸功于馬化騰。上述幾大因素結(jié)合在一起，中國的PPP就在三年前一個并不被人察覺的時點上，以特有的方式，爆發(fā)了。歷史就這樣選擇了中國。恰恰就在此時，中國“一帶一路”的構(gòu)想走上了世界的舞臺。因此，中國的PPP，好戲還在后頭!

(二)中國PPP制度和政策設(shè)計的基本邏輯

回顧三年來的出臺的PPP制度和政策的主要脈絡(luò)，抽絲剝繭，最后就會發(fā)現(xiàn)所有的考量都指向一個核心，那就是政府和市場的關(guān)系和邊界。簡單言之，就是在一個基礎(chǔ)設(shè)施項目上，政府和企業(yè)的職責定位是什么，各自應(yīng)該伸出什么手，各自的手又應(yīng)該伸得多少長，誰的手先出還是后出，兩者如何交手、又如何握手。43號文提出了國有企業(yè)到底能不能承擔政府項目融資的命題，60號文(關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見)吹響了政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推行市場化改革的號角，113號文(財金〔2014〕113號文 政府和社會資本合作模式操作指南)明確了PPP項目中政府和企業(yè)的操作流程，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》確立了基礎(chǔ)設(shè)施項目上政府吸引社會資本的原則和工作重點。去年由國務(wù)院頒布的《投資體制改革的決定》更是確立了企業(yè)的投資主體地位、并提出了完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為和轉(zhuǎn)變政府管理職能的堅定要求。甚至包括倍受關(guān)注的PPP項目下的土地制度、園區(qū)和特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式，背后都涌動著政府和市場關(guān)系的影子。直至最近由國家發(fā)改委、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推動成熟PPP項目資產(chǎn)證券化，這就直接打通了基礎(chǔ)設(shè)施市場化的督脈，為下一步完善、細化PPP的各項制度打下了基礎(chǔ)。所以，回顧這三年，沒有哪一個領(lǐng)域如同基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)那樣，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到廣泛關(guān)注。

在實踐方面領(lǐng)先于理論研究和制度構(gòu)建的地方就更多了。雖然PPP之初，各地“初生牛犢不怕虎”，推出了大量的，各種類型的項目，并且“叫好不叫座”等質(zhì)疑之聲不斷，但是企業(yè)生存的需求、地方發(fā)展的需求、行業(yè)創(chuàng)新的需求遠遠蓋過了各類爭議，中國人民再次演繹了“實踐是檢驗真理的標準”的光輝論斷。雖然對融資平臺模式仍然存有依戀，但是不少地方政府還是在勇于探索，地方國有企業(yè)紛紛在探尋轉(zhuǎn)型之路，各種創(chuàng)新融資方式和渠道被不斷挖掘出來。特別是PPP為我國傳統(tǒng)的建筑行業(yè)和市政公用行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，進而走向高端化指明了方向。傳統(tǒng)國有施工企業(yè)與各類資本嫁接，并主動延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升研發(fā)、設(shè)計和運營能力。以龍元建設(shè)為代表的民營企業(yè)，不懼嚴酷的市場競爭壓力，以極大的胸懷整合各類資源，以高度的熱忱和堅毅詮釋PPP的真諦。隨著“天義三嘆”的聲音廣為接受，兩部委三次示范項目的落地比例逐步提高、項目的規(guī)模走向合理，項目的邊界愈加清晰，項目的機制更為靈活，中國PPP的“輕舟”已真正開始“過萬重山”。

(三)中國PPP的天象

所以，現(xiàn)在可以為中國PPP作一個階段性總結(jié)，并撩開她的天象了。

首先，中國PPP不是誕生于“錢荒”，而是誕生于“錢漫”時代，所以會出現(xiàn)大量的各種類型的項目，這與英國等國的PPP之背景有很大的不同。如果在資金泛濫的條件下，任由低水平的地方融資平臺無序發(fā)展，那么更大的危機或災(zāi)難就在后面。中國在這樣的背景下推出PPP，正好說明PPP不僅僅是融資方式，更是一種管理融資的方式。管理就需要具備能力。管理能力就不外乎來源于政府、市場和社會。政府的管理能力需要職能轉(zhuǎn)變和治理水平提高，具體而言就是政府發(fā)包項目和監(jiān)管項目的能力。市場的管理能力最終依賴于市場體制和制度的建立與完善以及社會資本專業(yè)能力的提高。社會的管理能力得益于公眾能夠?qū)PP項目、政企雙方真正起到監(jiān)督管理的作用。因此，中國的PPP還要承擔更大的、更加重要的責任和使命，所獲得的邊際效應(yīng)和制度紅利將會遠遠大于其它國家。這是經(jīng)過三年的觀察、比較和體會而得到的基本結(jié)論。

那么，未來中國PPP的天象應(yīng)該怎樣描繪呢?這樣的天象所展現(xiàn)的，不僅是2017年，而是三年、五年或是更長久的跨度下，中國PPP的圖景?；镜臉?gòu)想如下：

1、 始終將制度建設(shè)和能力建設(shè)置于首位

不知是出于何種社會心理，對于一種新生事物，人們往往在開始時總會津津樂道于其不足，PPP也是一樣。雖然現(xiàn)在我國PPP市場有點亂，但是終有“大治”的一天，這就離不開制度和能力建設(shè)。制度和能力建設(shè)，現(xiàn)在看來，是各國PPP進程中關(guān)鍵一環(huán)。英國PPP為什么只有幾百個項目，就是因為主要是英國PPP是中央政府推動的，地方政府的能力始終跟不上。所以，盡管PPP項目落地很重要，但更加重要的是背后的制度和能力建設(shè)。制度和能力建設(shè)是當今國際PPP的主要命題，這個進程在聯(lián)合國、世界銀行和PPIAF的推動下正在展開。制度和能力建設(shè)要先于PPP項目提出和落地的速度。只有這樣，中國PPP才能行穩(wěn)致遠。

2、 推進循序漸進的、差別化、區(qū)域化的PPP政策

既然PPP不僅僅是融資，那么就不應(yīng)該把融資作為推動PPP的主要的，甚至是唯一的目的，還是要將制度與能力建設(shè)當作推動PPP的核心要義。目前，我國PPP市場和項目的空間布局是東部發(fā)達省市少，西部欠發(fā)達省市多。現(xiàn)在以某些東部富裕城市為代表的當?shù)卣推髽I(yè)普遍認為，自己不缺錢，為什么還要搞PPP?在制度和能力建設(shè)的框架下，這樣的說法是錯誤和落后的?？梢赃@樣說，PPP下的制度和能力建設(shè)與上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)同等重要。PPP是當前我國建立和完善市場經(jīng)濟體制，調(diào)整政府職能和市場關(guān)系的重要載體。如果在新一輪公共建設(shè)與公共服務(wù)中與PPP擦肩而過，那么幾年下來，地方政府的管治能力，和市場對接的思維和能力與其它省市相比就會落后下來。所以，未來中國PPP的區(qū)域市場空間還要做適當調(diào)整，要改變一下思維，否則仍然得不到市場響應(yīng)。要鼓勵東部發(fā)達省市積極實踐PPP，因為政府的能力也強，廣大干部的水平也高，經(jīng)濟環(huán)境和城市信用也好，金融市場也相對發(fā)達，地方企業(yè)的專業(yè)水準也較全面，推行PPP具有得天獨厚的條件。而西部欠發(fā)達地區(qū)，推行PPP還是要謹慎，不能硬來，要以中央政府的轉(zhuǎn)移支付和發(fā)行債券為主，快速彌補基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的欠賬。在逐步改變意識，提升理念，提高能力的基礎(chǔ)上，漸進式開展PPP項目試點，同時建立PPP跨區(qū)域、政府間交流機制，東部地區(qū)盡快為西部地區(qū)樹立榜樣，培養(yǎng)人才和隊伍。

3、 推動全行業(yè)轉(zhuǎn)型、升級和高端化

在PPP到來之前，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)往往被稱之為基建行業(yè)，主要搞得就是基本建設(shè)，說白了就是施工，與民工、包工頭甚至是暴發(fā)戶存在千絲萬縷的關(guān)系。這在英國也是如此，施工承包商往往脫胎于廣大的勞動人民。英國PPP開始以后，施工企業(yè)首先與設(shè)計機構(gòu)聯(lián)姻，并逐步向管理、咨詢、運營和服務(wù)延伸，最終成為著名的建筑承包商和運營服務(wù)商。更為重要的是，PPP帶來了融資，資本立刻成為傳統(tǒng)的基建行業(yè)的重要組成部分。金融家與工程家相結(jié)合，傳統(tǒng)的基建行業(yè)樹立了資產(chǎn)思維、服務(wù)思維、整合思維和政策思維，PPP成為未來基建行業(yè)的基本業(yè)態(tài)。在國際市場上，我國的建筑承包商就會躍升為PPP承包商，這對全行業(yè)的轉(zhuǎn)型、升級和邁向高端化有極大的好處。政府的行業(yè)主管部門與行業(yè)協(xié)會應(yīng)該鼓勵、推動這一進程。

4、 鼓勵本地國有企業(yè)和平臺公司轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)制、開放本地市場

企業(yè)能力是PPP項目成功的保障。我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)長期以來在國有和計劃經(jīng)濟體制下運行，民營企業(yè)的專業(yè)力量總體上看較為薄弱，央企的能力也往往集中在施工方面，短時間內(nèi)也難以轉(zhuǎn)變。真正具有全面地建設(shè)、運營保障和服務(wù)能力，外加融資功能的還是在地方國企，甚至連帶上地方融資平臺。這些企業(yè)人才最為集中，經(jīng)驗最為豐富，技能最為完備，但問題是這些企業(yè)往往不愿意出來，只滿足于自己的一畝三分地。這些企業(yè)不出來，不利于我國PPP項目專業(yè)建設(shè)、運營和服務(wù)水平的快速提升，反而間接造成了各地PPP項目低價中標的亂象。安于小富，失了大義。要曉之以義利，鼓勵這些企業(yè)打開思想的枷鎖，走出本地，走向更大的市場，為中國PPP輸出人才、經(jīng)驗和團隊。融資平臺更不能不分青紅皂白，關(guān)門大吉，要積極采取對策，鼓勵加快轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)制，最終促使他們成為中國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革中一支重要的力量，而不是徒坐壁上觀，等待消亡。

5、 繼續(xù)汲取國外PPP的認識、經(jīng)驗和教訓(xùn)，為一帶一路服務(wù)

最后，還是要積極、努力、虛心和深刻地向外國老師學習，不要總是簡單地認為，外國的月亮照不到中國的土地上，而喜歡用中國特色來搪塞，不能作井底之蛙。近三十年來，包括英國在內(nèi)，全世界在基礎(chǔ)設(shè)施PPP領(lǐng)域里取得了全面的、深入的、細致的學術(shù)和實踐成果，這些成果還在不斷擴大。國外也出現(xiàn)過特許經(jīng)營和PPP之爭，有的國家居然真有特許經(jīng)營和PPP兩部法律。要繼續(xù)認真汲取國外PPP的認識、經(jīng)驗和教訓(xùn)，但并不是簡單的文獻翻譯，還是要咀嚼、吸收后再反哺出來，要讓世界PPP真正成為中國PPP的一部分。這方面還有更加深層次的戰(zhàn)略內(nèi)涵。中國企業(yè)要成為一帶一路上的PPP承包商，當然要向當?shù)貙W習，遵守PPP國際規(guī)范，而不能老是強調(diào)“中國特色”。

(作者王強系上海城投戰(zhàn)略企劃部高級主管 國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜?

編輯： 程彩云