2013年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文）中明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，此后各部委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)。就現(xiàn)狀而言，由于立法層面的欠缺，多為部委頒布的規(guī)章，各部委在權(quán)限范圍內(nèi)從各自分管角度對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)作出規(guī)范，但規(guī)定的實(shí)施路徑不盡相同，給各地在實(shí)際操作中留下選擇性適用的空間。我們觀察到，去年下半年開始，類政府購(gòu)買服務(wù)已大規(guī)模泛化，目前已引起業(yè)內(nèi)廣泛的關(guān)注。筆者從政府購(gòu)買服務(wù)的亂象及成因、實(shí)例及危害、政府購(gòu)買服務(wù)與PPP的關(guān)系、建議如何解決四方面著手進(jìn)行論述，以期對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)的規(guī)范操作有所裨益。

一、目前市場(chǎng)上關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的亂象及原因

1、刻意將以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目包裝成政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，規(guī)避程序

財(cái)政部、民政部、 工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理?xiàng)l例（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)作出如下界定 ：“本法所稱的政府購(gòu)買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用?！庇缮鲜龆x可知，通過政府購(gòu)買服務(wù)，具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位需要實(shí)質(zhì)、直接向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。

那么以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目是否屬于政府購(gòu)買服務(wù)的范疇呢？目前法律法規(guī)并未明確排斥，實(shí)踐中也無(wú)定論。筆者認(rèn)為，對(duì)于工程建設(shè)投資的收回與項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目，不應(yīng)認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。

但上述項(xiàng)目目前大量存在，究其原因，總結(jié)如下：

我國(guó)對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，其招標(biāo)程序和適用范圍有著明確的規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定選擇施工企業(yè)，程序較為明晰，競(jìng)爭(zhēng)通常很激烈。

而以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目一旦被包裝成為政府購(gòu)買服務(wù)或PPP項(xiàng)目，則將擁有諸多“便利”，一方面，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的除招標(biāo)方式以外其他采購(gòu)方式均可適用，如競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)等，項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)程度明顯降低；另一方面，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進(jìn)行招標(biāo)”，通過包裝成特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，達(dá)到“兩標(biāo)并一標(biāo)”的目的。

2、大量的項(xiàng)目被包裝成政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)施，繞開監(jiān)管

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（ 國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）規(guī)定，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度”，此后國(guó)務(wù)院及各部委陸續(xù)發(fā)文，倡導(dǎo)在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市地下管廊建設(shè)、海綿城市建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域推行政府購(gòu)買服務(wù)方式。

而《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）規(guī)定“各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目”。

由以上規(guī)定可以看出，政府購(gòu)買服務(wù)及PPP之間對(duì)適用領(lǐng)域并無(wú)明確的界限， 對(duì)于采用PPP方式實(shí)施的項(xiàng)目，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）的規(guī)定，采用PPP方式的項(xiàng)目需完成物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政可承受能力論證，同時(shí)有“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的紅線規(guī)定。

如今不少地方實(shí)施項(xiàng)目時(shí)不采用PPP的要求實(shí)施，既不做實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，不受一般公共預(yù)算支出10%的限制；同時(shí)也沒有嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的相應(yīng)程序，沒有按照“先預(yù)算、再采購(gòu)”的原則進(jìn)行實(shí)施。

二、實(shí)例及危害

上文所述亂象在市政道路項(xiàng)目上體現(xiàn)的較為明顯。筆者近期參與了某省第三批示范項(xiàng)目的評(píng)選工作，以評(píng)選的交通運(yùn)輸類項(xiàng)目為例，此類項(xiàng)目除幾條高速公路外，幾乎不具備經(jīng)營(yíng)性，基本依靠政府付費(fèi)。而在評(píng)審的近20個(gè)項(xiàng)目中，僅有2-3個(gè)項(xiàng)目采用公開招標(biāo)，大部分采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商，采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的項(xiàng)目數(shù)量甚至超過了采用公開招標(biāo)方式的項(xiàng)目數(shù)量，且采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目普遍存在違規(guī)適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的現(xiàn)象。

在筆者參與的一個(gè)某計(jì)劃單列市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的評(píng)審中，該項(xiàng)目既沒有按照PPP項(xiàng)目的要求去做實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，也沒有按照傳統(tǒng)的政府采購(gòu)程序“先做預(yù)算、再進(jìn)行采購(gòu)”的方式進(jìn)行，甚至在前期可研、設(shè)計(jì)等文件都沒有的情況下，就計(jì)劃要按政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)施項(xiàng)目采購(gòu)工作。

上述實(shí)例的危害在于：

1、“多花了錢，也沒有享受到應(yīng)有的服務(wù)”

此類項(xiàng)目通常競(jìng)爭(zhēng)程度較低，容易導(dǎo)致工程總成本高于采用公開招標(biāo)方式實(shí)施項(xiàng)目的工程總造價(jià)，再加上項(xiàng)目的還款周期較長(zhǎng)，政府需承擔(dān)相應(yīng)的融資費(fèi)用，進(jìn)一步增大了政府總的財(cái)政支付壓力。投資人在項(xiàng)目建成后，往往以各種方式尋求提前退出，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際采購(gòu)金額上升的同時(shí)，運(yùn)營(yíng)服務(wù)效率并沒有真正提高，不符合政府購(gòu)買服務(wù)的初衷。

2、“名為政府采購(gòu)服務(wù)，實(shí)為拉長(zhǎng)版的BT”

將工程建設(shè)為主的項(xiàng)目象征性地增加一點(diǎn)運(yùn)營(yíng)或維護(hù)的內(nèi)容包裝成政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，再通過政府支付購(gòu)買服務(wù)費(fèi)的方式使投資人收回工程建設(shè)費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上是用拉長(zhǎng)版的“BT”方式來(lái)實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目。而BT方式本身是國(guó)家政策法規(guī)不鼓勵(lì)并被限制的一種工程建設(shè)方式，其危害在于易造成大量地方政府債務(wù)、項(xiàng)目全生命周期的效率不高、項(xiàng)目的成本高于一般傳統(tǒng)模式。

編輯： 趙凡