——中國(guó)水網(wǎng)特約評(píng)論

　　 隨著市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)和深入，政府監(jiān)管不足的問(wèn)題日顯突出。為了確保市政公用事業(yè)改革的順利進(jìn)行，確保公眾的利益得到保護(hù)，建設(shè)部于2005年9月10日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），對(duì)加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管工作提出了相關(guān)規(guī)定，為建立市政公用事業(yè)監(jiān)管體系建立了良好基礎(chǔ)。該《意見(jiàn)》是繼建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（2002年12月）、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱《辦法》，2004年5月施行）之后的又一個(gè)促進(jìn)市政公用事業(yè)改革的重要文件。

　　隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐步形成和市政公用事業(yè)市場(chǎng)的陸續(xù)開放，市場(chǎng)投資主體和運(yùn)營(yíng)主體呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，社會(huì)資本也開始逐漸進(jìn)入到市政公用事業(yè)行業(yè)。政府的角色也由過(guò)去的直接經(jīng)營(yíng)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ吆褪袌?chǎng)監(jiān)管者，原來(lái)的經(jīng)營(yíng)主體即便沒(méi)有引入社會(huì)資本，隨著政資分離的深入，角色也在發(fā)生變化。在此背景下，監(jiān)管體系有效與否便成了市政公用事業(yè)改革能否成功以及市政公用行業(yè)能否健康可持續(xù)發(fā)展的基本保證。筆者認(rèn)為，建設(shè)部發(fā)布該《意見(jiàn)》是我國(guó)市政公用事業(yè)改革的迫切需要，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)當(dāng)前的市政公用事業(yè)改革具有重要意義和影響作用。《意見(jiàn)》是我國(guó)市政公用事業(yè)改革進(jìn)程的又一個(gè)重要的里程碑。

　　分析《意見(jiàn)》各條，其中有諸多值得肯定之處：

　　一、在市場(chǎng)化改革政府普遍逃避責(zé)任的環(huán)境下，《意見(jiàn)》充分強(qiáng)調(diào)了市政公用事業(yè)特有的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性和自然壟斷性，首次明確強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的引入不能改變市政公用事業(yè)的公益性和政府的責(zé)任。同時(shí)充分肯定了市政公用事業(yè)監(jiān)管的重要性，并明確指出市政公用事業(yè)監(jiān)管應(yīng)貫穿于市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的全過(guò)程，強(qiáng)調(diào)了市政公用事業(yè)監(jiān)管是推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的重要內(nèi)容和重要保障?！兑庖?jiàn)》明確肯定并強(qiáng)調(diào)了政府在市政公用事業(yè)中的監(jiān)管角色和監(jiān)管的重要性，筆者認(rèn)為《意見(jiàn)》的發(fā)布有助于地方政府更準(zhǔn)確地了解其角色和責(zé)任的定位，有助于深化有關(guān)的體制改革，推進(jìn)市政公用事業(yè)行業(yè)的企業(yè)化改革。

　　二、《意見(jiàn)》中規(guī)定了市政公用事業(yè)監(jiān)管的主要內(nèi)容，并對(duì)一些準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、成本監(jiān)管、安全監(jiān)管等重要環(huán)節(jié)作了較為詳實(shí)的規(guī)定和解釋，使得該《意見(jiàn)》具有一定的可操作性。

　　三、《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了特許經(jīng)營(yíng)管理制度的完善是市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的一項(xiàng)重要而基本的工作內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的合同監(jiān)管的重要性，要求將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的重要監(jiān)管依據(jù)。

　　四、《意見(jiàn)》對(duì)于準(zhǔn)入監(jiān)管的招標(biāo)程序和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)做出了較為詳細(xì)的解釋。提出要將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的核心內(nèi)容作為招標(biāo)的基本條件，綜合考慮成本、價(jià)格、經(jīng)營(yíng)等方案、質(zhì)量和服務(wù)承諾、特殊情況的緊急措施等因素，擇優(yōu)選擇中標(biāo)者。需要看到這一規(guī)定不同于工程招標(biāo)的規(guī)定，該規(guī)定是針對(duì)市政公用事業(yè)有關(guān)項(xiàng)目招標(biāo)規(guī)定的一大進(jìn)步，改變了以往單純強(qiáng)調(diào)價(jià)格的評(píng)標(biāo)方式，而是提出了更為科學(xué)合理的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

　　五、《意見(jiàn)》肯定了中介結(jié)構(gòu)在市政公用事業(yè)監(jiān)管體系的重要角色，同時(shí)要求“擇優(yōu)選擇中介結(jié)構(gòu)”的規(guī)定也非常合理和科學(xué)。

　　六、《意見(jiàn)》此次在成本監(jiān)管問(wèn)題上也有所突破。一是對(duì)供水、供氣、供熱等具有收益性的市政公用事業(yè)提出了價(jià)格改革的要求，同時(shí)對(duì)污水、垃圾處理等非收益性公益行業(yè)的收費(fèi)機(jī)制完善做出了區(qū)分。二是提出要“進(jìn)行區(qū)域同行業(yè)成本比較和績(jī)效評(píng)價(jià)”，為下一步的正在研究建立的成本監(jiān)管評(píng)價(jià)體系提出了可行有效的研究和工作方向。目前關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究工作已經(jīng)拉開帷幕。

　　七、《意見(jiàn)》肯定了公眾參與在市政公用事業(yè)監(jiān)管體系中的重要地位和作用，指出要尊重社會(huì)公眾的知情權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督，建立通暢的信息渠道，完善公眾咨詢、監(jiān)督機(jī)制等。

　　與2004年的《辦法》相比，除了以上監(jiān)管的深化內(nèi)容之外，《意見(jiàn)》針對(duì)市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革還提出了兩大創(chuàng)新點(diǎn)：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立問(wèn)題，提出“城市市政公用事業(yè)是不可分割的整體，市政公用事業(yè)市場(chǎng)是統(tǒng)一的市場(chǎng)”，要“逐步建立統(tǒng)一的市政公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。對(duì)城市水業(yè)而言，這一要求與水利部門強(qiáng)調(diào)水務(wù)一體化，有著顯著不同的取向，也會(huì)使已經(jīng)成立的城市水務(wù)局面臨一些尷尬。二是對(duì)市政公用事業(yè)改革中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)款用途進(jìn)行了規(guī)定，針對(duì)市政公用事業(yè)改革過(guò)程中出現(xiàn)的職工安置問(wèn)題，特別要求“轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的價(jià)款要優(yōu)先用于原有職工的安置，剩余價(jià)款應(yīng)主要用于市政公用事業(yè)的發(fā)展”。

　　綜上，《意見(jiàn)》就市政公用事業(yè)監(jiān)管體系的建立和工作開展提出了切實(shí)可行的辦法和建議，值得肯定。但是，《意見(jiàn)》中仍然存在兩點(diǎn)傾向性問(wèn)題，特提出討論。

　　一、《意見(jiàn)》雖然充分肯定了政府監(jiān)管的重要性和必要性，強(qiáng)調(diào)了由于市政公用事業(yè)具有公益性、安全性、自然壟斷性等特性，市場(chǎng)失靈的問(wèn)題必須依靠有效的政府監(jiān)管來(lái)解決；同時(shí)，政府監(jiān)管的有效與否是公眾利益能否得到保障的基礎(chǔ)。但是，市政公用事業(yè)監(jiān)管不僅僅是為了確保公眾的利益，同時(shí)也是為了確保市場(chǎng)以及市場(chǎng)主體的健康發(fā)展。在《意見(jiàn)》中與之前發(fā)布的《特許經(jīng)營(yíng)辦法》一樣，存在著明顯的公眾利益傾向，對(duì)市場(chǎng)秩序和投資人的權(quán)益保障基本沒(méi)有強(qiáng)調(diào)。這一偏重與目前國(guó)家總體宏觀政策取向有關(guān)，但是這一偏重可能會(huì)對(duì)以后的市場(chǎng)運(yùn)做產(chǎn)生不利影響。

　　二、雖然《意見(jiàn)》對(duì)于市政公用事業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容、方式都做出了相應(yīng)的解釋和規(guī)定，但是對(duì)不同模式的分類監(jiān)管體現(xiàn)不夠充分，使其操作性得到削弱。市政公用事業(yè)監(jiān)管的具體內(nèi)容會(huì)直接受到市場(chǎng)化所選模式的影響，由于不同的市場(chǎng)機(jī)制引入方式會(huì)出現(xiàn)不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因而對(duì)于具體的監(jiān)管方式要求也會(huì)有所不同，監(jiān)管的重點(diǎn)也會(huì)有所區(qū)分。對(duì)于市政公用事業(yè)的監(jiān)管體系來(lái)說(shuō)，監(jiān)管的不同方式應(yīng)該取決于市場(chǎng)化模式的選擇，也就是說(shuō)，政府與企業(yè)之權(quán)利與義務(wù)的不同分配方式將決定不同的監(jiān)管方式，而不是簡(jiǎn)單的將監(jiān)管區(qū)別為行業(yè)的不同。(作者均系清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心)