歷史將記住這一天——2008年2月28日下午，十屆全國人大常委會第三十二次會議全票通過了《水污染防治法》修訂案。當天，國家主席胡錦濤簽署第87號主席令，公布了這部法律。修訂后的《水污染防治法》將于2008年6月1日起施行。

　　中國的水環(huán)境質量已經到了一個危險的臨界點，從松花江水污染事故，到太湖藍藻暴發(fā)危及無錫群眾飲水安全，直至剛剛發(fā)生的漢江嚴重污染致使20余萬人無法正常用水，千噸融雪劑流入水源地造成廣東上萬村民飲水困難……一起起水污染事件不斷引起社會高度關注，也凸顯了水環(huán)境保護面臨的挑戰(zhàn)。目前全國7大水系的26%是Ⅴ類和劣Ⅴ類，9大湖泊中有7個是Ⅴ類和劣Ⅴ類，水環(huán)境將是未來相當一個歷史時期內環(huán)境領域的最重要、最緊迫的主題。

　　面對水環(huán)境的挑戰(zhàn)，國家環(huán)境保護總局(編者注：根據(jù)剛公布的新時期以來的第6次國務院機構改革方案，將組建環(huán)境保護部，不再保留國家環(huán)境保護總局)提出了“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”的戰(zhàn)略思想。新修訂的《水污染防治法》，為“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”戰(zhàn)略思想的實施提供了最有力的法律保障。這一戰(zhàn)略下的五大強有力的對策——嚴格環(huán)境準入、淘汰落后產能、全面防治污染、強化綜合手段、鼓勵公眾參與，在新修訂的《水污染防治法》中都上升為了法律意志。

　　新修訂的《水污染防治法》總結了現(xiàn)行水污染防治法實施的經驗教訓，結合我國水污染防治工作面臨的新形勢，對已實施11年的水污染防治法進行了大量修改，修訂指導思想明確，內容比較全面，為水污染防治工作由被動應對轉向主動防控、讓江河湖泊休養(yǎng)生息奠定了堅實的法律基礎。

　　修訂后的《水污染防治法》共8章92條，比修訂前增加了30條。不僅內容大為豐富，而且結構進行了很大的調整。修訂后的《水污染防治法》有不少亮點，如明確提出保障飲用水安全，強化地方政府的責任，全面推行排污許可制度，確立超標違法原則，強化淘汰嚴重污染的落后產能機制；還增加了水污染事故處置、污水集中處理設施監(jiān)管、污染源自動監(jiān)控設備等方面的規(guī)定；尤其是在加大對違法行為的處罰力度方面，這次修訂取得了重大突破，修訂后的《水污染防治法》中“法律責任”一章共22條，比現(xiàn)行的《水污染防治法》增加了9條，處罰手段上凸顯了更多的剛性，明顯增強了對違法行為的震懾力，既可對污染物的排放形成強大壓力，又可對水環(huán)境的治理形成積極動力。

　　具體來說，新修訂的《水污染防治法》在以下8個方面的新突破，為“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”亮出了尚方寶劍：

　　一、飲用水安全保障成首要任務

　　飲用水的安全問題，直接關系到人民群眾的身體健康，關系到社會的和諧穩(wěn)定，關系到經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。新修訂的《水污染防治法》在第一條就增加了“保障飲用水安全”作為該法的立法目的，并且在第三條提出“水污染防治應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則，優(yōu)先保護飲用水水源，嚴格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染，防治農業(yè)面源污染，積極推進生態(tài)治理工程建設，預防、控制和減少水環(huán)境污染和生態(tài)破壞”，將“優(yōu)先保護飲用水水源”放在了首位。

新修訂的《水污染防治法》將飲用水水源保護專門列為一章，顯示了對于飲用水水源地保護的決心和重視程度。在這一章中，一是完善了飲用水水源保護區(qū)分級管理制度。新法規(guī)定飲用水水源保護區(qū)分為一級和二級保護區(qū)，必要時，可以在飲用水水源保護區(qū)外圍劃定一定的區(qū)域作為準保護區(qū)。二是明確了飲用水水源保護區(qū)的劃定機關和爭議解決機制。三是對飲用水水源保護區(qū)實行嚴格管理。新法規(guī)定禁止在飲用水水源保護區(qū)內設置排污口。四是在飲用水準保護區(qū)內實行積極的保護措施。新法規(guī)定縣級以上地方人民政府應當根據(jù)保護飲用水水源地的實際需要，在準保護區(qū)內采取工程措施或者建造濕地、水源涵養(yǎng)林等生態(tài)保護措施，防止水污染物直接排入飲用水水體，確保飲用水安全。

　　二、總量控制制度適用范圍擴大

　　修訂前的《水污染防治法》中是“對實現(xiàn)水污染物達標排放仍不能達到國家規(guī)定的水環(huán)境質量標準的水體，可以實施重點污染物排放的總量控制制度”，新修訂的《水污染防治法》將總量控制范圍擴大到對重點水污染物排放實施總量控制制度，為實施減排的目標責任狀提供了法律支持。新修訂的《水污染防治法》第十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當按照國務院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點水污染物排放總量，并將重點水污染物排放總量控制指標分解落實到市、縣人民政府。市、縣人民政府根據(jù)本行政區(qū)域重點水污染物排放總量控制指標的要求，將重點水污染物排放總量控制指標分解落實到排污單位。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域水環(huán)境質量狀況和水污染防治工作的需要，確定本行政區(qū)域實施總量削減和控制的重點水污染物?！眹栏駥嵤┪廴疚锱欧趴偭靠刂浦贫龋瑢⒓涌焯蕴浜笊a能力，促進浪費資源、污染環(huán)境的違法排污企業(yè)停產關閉，推動循環(huán)經濟和清潔生產的發(fā)展，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級。

　　三、“區(qū)域限批”制度法制化

　　“區(qū)域限批”制度是以解決區(qū)域嚴重環(huán)境問題為切入點，從根本上推進地區(qū)產業(yè)結構升級和布局優(yōu)化，走出低水平發(fā)展道路，實現(xiàn)經濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調統(tǒng)一。實踐證明，“區(qū)域限批”制度作為環(huán)境執(zhí)法手段，效果非常明顯，既解決了一些遺留的嚴重環(huán)境違法問題，也扭轉了一些地方政府先污染后治理的發(fā)展思路，使他們逐漸甩掉對高耗能產業(yè)規(guī)模數(shù)量的依賴，加速跨入發(fā)展新型產業(yè)的行列。新修訂的《水污染防治法》規(guī)定：“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區(qū)，有關人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)境影響評價文件。” 這使得“區(qū)域限批”制度法制化，使“區(qū)域限批”制度從過去運動式的“風暴”變成常規(guī)化的法律制度，將使“區(qū)域限批”制度在調整產業(yè)結構、轉變經濟增長方式、實現(xiàn)減排目標和打擊環(huán)境違法行為方面發(fā)揮更大的作用。?

　　新修訂的《水污染防治法》第十九條還規(guī)定：“國務院環(huán)境保護主管部門對未按照要求完成重點水污染物排放總量控制指標的省、自治區(qū)、直轄市予以公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護主管部門對未按照要求完成重點水污染物排放總量控制指標的市、縣予以公布?？h級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對違反本法規(guī)定、嚴重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布?！?

    四、強化地方政府責任

    中國環(huán)境問題已從觀念啟蒙階段進入利益博弈階段，環(huán)境保護和環(huán)境污染的力量之間必定有一個此起彼伏的拉鋸過程。環(huán)境指標納入官員考核指標體系將是斬斷這場拉鋸戰(zhàn)鏈條的利劍，新修訂的《水污染防治法》第五條規(guī)定：“國家實行水環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容?！保瑫r還規(guī)定：“縣級以上人民政府應當將水環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃?？h級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質量負責”在新修訂的《水污染防治法》中，地方政府還有確定本行政區(qū)域實施總量削減和控制的重點水污染物、分配總量控制指標、制定或適時修訂國家水環(huán)境質量標準中未作規(guī)定的項目的地方標準，調處跨行政區(qū)域的水污染糾紛、合理規(guī)劃工業(yè)布局，提高本行政區(qū)域城鎮(zhèn)污水的收集率和處理率、劃定飲用水水源保護區(qū)等責任。

    五、構建全面防治水污染機制

    當前，我國水污染排放的構成日趨復雜，工業(yè)污染還在發(fā)展，生活、農業(yè)污染又日益突出。讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須在進一步加強工業(yè)污染防治的同時，實行工業(yè)、城鎮(zhèn)、農業(yè)和農村、船舶水污染全面防治，實現(xiàn)上游、中游、下游水環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展?，F(xiàn)行的《水污染防治法》只是將水污染防治簡單的分類為地表水和地下水的污染防治，新修訂的《水污染防治法》將水污染防治重新進行歸并劃分為：一般規(guī)定、工業(yè)水污染防治、城鎮(zhèn)水污染防治、農業(yè)和農村水污染防治以及船舶水污染防治，構建了一整套全面防治水污染的法律機制。

　　如在工業(yè)水污染防治方面，新修訂的《水污染防治法》制定了排污許可制度，落后工藝和設備淘汰制度、限期治理制度和嚴格的環(huán)境準入制度，還通過公布禁止采用的工藝名錄和禁止生產、銷售、進口、使用的設備名錄，加快落后產能的淘汰和重污染企業(yè)的關閉，促進區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化升級，大幅度削減污染，努力實現(xiàn)經濟增長、污染減排。在新修訂的《水污染防治法》中，城鎮(zhèn)水污染防治、農業(yè)和農村水污染防治的重要性得到凸顯，污染防治措施、手段和要求更加明確和具體，可操作性加強?！　?/P>

　　六、建立水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度

　　新修訂的《水污染防治法》理順了水環(huán)境監(jiān)測機制，在第二十五條中規(guī)定由國務院環(huán)境保護主管部門負責制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息。很長一段時間以來，江河湖庫水環(huán)境質量評價的標準并不一樣，監(jiān)管部門的評價標準也不一樣，造成很多數(shù)據(jù)不一致，這對于污染情況和治污評價都有影響。而且多個部門向社會公告水質狀況，往往因取水點位、計算方法、分析方法等的不同，造成向社會公告的環(huán)境質量數(shù)據(jù)有一定的差異，而使人民群眾無所適從，甚至干擾正常的生產生活秩序而造成社會混亂。新修訂的《水污染防治法》規(guī)定由國務院環(huán)境保護主管部門負責制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息，確保了向社會公布數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和規(guī)范，今后將避免產生不同部門發(fā)布數(shù)據(jù)的差異，保證公眾有效獲得相關環(huán)境信息，為公眾參與環(huán)境保護提供幫助，充分保障人民群眾的環(huán)境知情權、監(jiān)督權和參與權。

　 七、加大違法成本

　 “守法成本高、違法成本低”一直是水污染防治的瓶頸。修訂后的《水污染防治法》加大了水污染的違法成本，“重典”治污，大大增強了對違法行為的震懾力。

　    第一個亮點是對于造成水污染事故的罰款額不再有上限。現(xiàn)行的《水污染防治法實施細則》對水污染事故處罰的最高限額是100萬元人民幣，而新修訂的《水污染防治法》則規(guī)定：“對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計算罰款；對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款”，同時，對超標排污或者超過重點水污染物排放總量控制指標的罰款數(shù)額，也修改為“處應繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”，也就是說，超標排放行為越嚴重，造成的損失越大，罰的款就越多，即上不封頂了。

　　第二個亮點是對造成水污染事故的直接負責的主管人員和其他直接責任人的罰款，即不僅是罰單位，還要罰個人。新法規(guī)定，企事業(yè)單位造成水污染事故的，除對單位給予處罰外，還可對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。新法同時還規(guī)定，違反本法規(guī)定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第三個亮點是對私設暗管排放水污染物的行為將予嚴懲。新修訂的《水污染防治法》規(guī)定：違反法律、行政法規(guī)和國務院環(huán)境保護主管部門的規(guī)定設置排污口或者私設暗管的，由縣級以上地方政府環(huán)境保護主管部門責令限期拆除，處二萬以上十萬以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬以上五十萬以下罰款；私設暗管或者有其他嚴重情節(jié)的，縣級以上地方政府環(huán)境保護主管部門責令停產整頓。

　　亮點還有很多，如對不治理污染的實施行政代執(zhí)行，對擅自停運治理設施的取消了“故意”情節(jié)、取消了“超標”限制條件，即一旦停運即可處罰等等。

　　八、增加水污染事故應急處置

　　從松花江事件后，平均每兩天發(fā)生的一起環(huán)境突發(fā)事故中，70%是水污染事故。事實證明，水污染事故與公共危機往往只是一步之遙，水污染事故應急處置不好，對公眾健康、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定甚至是外交局勢都會造成重大損失。此次修訂專門設定了“水污染事故處置”一章，將水污染事故的應急處置上升到了國家法律的高度。

　　新修訂的《水污染防治法》一是完善了水污染事故報告制度，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位造成或者可能造成水污染事故的，應當立即向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護主管部門報告；有關地方人民政府及其環(huán)境保護主管部門要按規(guī)定上報事故，通告可能受到危害的毗鄰或者相關地方人民政府和單位。造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的，向事故發(fā)生地的海事管理機構報告。二是明確了應急演練制度，規(guī)定對可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應當制定有關水污染事故的應急方案，做好應急準備，并定期進行演練。新法同時還規(guī)定生產、儲存危險化學品的企業(yè)事業(yè)單位，應當采取措施，防止在處理安全生產事故過程中產生的可能嚴重污染水體的消防廢水、廢液直接排入水體，防止措施不當引發(fā)新的污染，減少水污染事故對環(huán)境造成的危害。

　　(作者系武漢大學環(huán)境法研究所環(huán)境法博士)