邵益生   張呂鐘

　　與中國其他城市類似，石家莊市水管理機構的設置也是計劃經濟體制的產物，其主要特點是“條塊分割”、“多龍管水”、“政企不分”。機構改革前，全市共有10個政府部門具有水管理職能，而供水、排水和污水處理等水務企業(yè)則分別屬于不同的政府部門。在計劃經濟體制下，供水作為一種社會福利幾乎是無償供給用戶使用的，而水管理部門及其所屬企業(yè)的費用也全由政府提供，他們在行使水管理職能和為用戶提供水服務時，沒有自身的額外利益，為了“供水”的共同目標，能夠做到各司其職，協(xié)調一致。因此，這種管理體制在計劃經濟條件下曾起到過積極作用。

　　改革開放后，隨著商品經濟的出現，尤其是在當前由計劃經濟向市場經濟轉軌的時期，計劃經濟體制的弊端便逐漸顯露出來，與其他許多產品一樣，水已不再是一種社會福利產品，而是一種有價值的商品，除自來水收費外，其他各種收費也應運而生，如水資源費、排水費、超標排污費和污水處理費等。水恢復了商品的屬性，人們重視了水的價值，這是很大的進步，但有些管水的部門卻自覺不自覺地將水的價值與所在部門的利益掛起了鉤，并千方百計使自己所屬的企業(yè)能獲得更多的利益，于是計劃經濟體制下水管理部門各司其職、協(xié)調一致的基礎被動搖了。受利益的驅動，一些水管理部門或單位開始爭權奪利，以致于供水規(guī)劃得不到很好實施，節(jié)水計劃得不到嚴格執(zhí)行，地表水得不到充分利用，地下水卻在嚴重超采，污水得不到有效的處理和回用。這種局面如果繼續(xù)維持下去，必將影響城市水資源的可持續(xù)開發(fā)利用與保護。而扭轉這種局面的必經之路就是改革現行的水管理體制，調整水機構管理職能，使之能適應在市場經濟條件下對水的可持續(xù)管理。

　　1 水機構改革目標

　　根據國家經濟和政治體制改革的主體走向，結合當地水資源、水環(huán)境和社會經濟發(fā)展的實際情況，建議將石家莊市水管理機構改革的總體目標擬定為：逐步調整并最終建立能適應市場經濟體制要求的一體化的水管理機構體系，不斷提高機構的管理能力、效率和水平，以促進城市水資源的可持續(xù)開發(fā)利用和保護。改革的原則和具體目標是：

　?。?）按照“政企、政事職能分開”的原則，實現政府、企業(yè)和事業(yè)單位的“三權”分立，彼此間沒有隸屬關系，職能相互獨立，以利于各司其職、各盡其責。

　　（2）按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，精簡政府部門的水管理機構，將目前分散在10個部門的水管理職能逐步集中到一個機構中，以提高機構的決策水平、管理能力和辦事效率。

　?。?）按照建立“現代企業(yè)制度”的要求，對現行的供水、排水和污水處理企業(yè)進行改組或改制，使之逐步成為經濟上完全自立并能自主經營、自負盈虧的供水和污水處理公司。

　　（4）按照國家關于科研事業(yè)單位脫鉤轉制的有關政策，將部分從事水資源研究和給排水規(guī)劃設計的事業(yè)單位改制成水務中介機構。

　　2 水機構改革建議

　　石家莊市水管理機構改革的基本思路是：統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施；先試點，后推廣，穩(wěn)步推進。根據政府、企業(yè)和事業(yè)職能分開的“三權”分立原則，調整后的機構由政府、企業(yè)和中介機構三部分組成，相應的職能也應作適應調整。

　　2.1 政府機構改革建議

　　政府部門水管理體制改革的核心內容是削減機構、簡政放權，還企、事業(yè)單位應有的自主權，機構調整分擬兩步進行：

　　第一步：作為過渡方案——成立水管理協(xié)調委員會

　　在未來5年內，將現行的10個水管理部門的管水職能逐步集中到市建委、市水利局、市環(huán)保局和衛(wèi)生局等4個部門中，各部門的主要職能如下：

　?。?）市建設委員會

　　——統(tǒng)一規(guī)劃建設和管理城市供水、排水和污水處理設施；

　　——指導城市供水、排水和污水處理行業(yè)向企業(yè)化轉軌；

　　——指導城市計劃用水和節(jié)約用水；

　　——統(tǒng)一管理城市規(guī)劃區(qū)內的自備井，嚴格控制在市區(qū)內打新井。

　?。?）市水利局

　　——統(tǒng)一管理全市的水資源規(guī)劃和調配；

　　——統(tǒng)一征收全市的水資源費；

　　——側重農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水和農業(yè)水利工程的規(guī)劃、建設和管理。

　?。?）市環(huán)保局

　　——監(jiān)控工業(yè)企業(yè)污水排放的水質；

　　——監(jiān)控污水處理廠處理后的出水水質；

　　——監(jiān)控主要地面水的污染物，實行總量控制。

　?。?）市衛(wèi)生局

　　——飲用水衛(wèi)生監(jiān)督；

　　——食品（含飲料水）衛(wèi)生防疫。

　　為了協(xié)調以上4個部門及其他相關部門的工作，擬成立石家莊市水管理協(xié)調委員會（以下簡稱水管會）。水管會屬政府協(xié)調機構，既有宏觀調控管理職能，又有對重大問題的決策權力。水管會由市政府常務副市長任主任，主管城建的副市長任常務副主任，副秘書長任副主任，城建、水利、公用、規(guī)劃、計委、財政、物價和環(huán)保等部門各派1名領導任水管會成員。水管會議事實行例會制，日常辦事機構為辦公室，辦公室設在市建委下屬的“市政公用事業(yè)處”（原城建處），水管會及其辦公室的主要職能如下：

　　（5）水管理協(xié)調委員會

　　——商議有關水資源規(guī)劃、利用、調配的重大事宜；

　　——商議有關水環(huán)境污染和治理的重大事宜；

　　——商議重大的給水排水工程規(guī)劃、立項和建設事宜；

　　——商議制定供水價格及有關收費事宜；

　　——協(xié)調部門間的水事糾紛。

　?。?）水管會辦公室

　　——處理水管會的日常事務；

　　——搜集水管會例會議題；

　　——協(xié)助召開水管會例會；

　　——督促實施水管會決議。

　　第二步：實現最終方案——組建城市水務管理局

　　逐步將4個部門和水管理協(xié)調委員會的水管理職能移交給新組建的一體化的城市水管理機構——城市水務管理局或水資源管理辦公室。該機構直屬市政府領導，不屬于任何行政部門，與水務企業(yè)和事業(yè)單位也沒有隸屬關系。其主要職能如下：

　　——促進水務立法，依法行政管水；

　　——合理分配水資源，勵行節(jié)約用水；

　　——制定各類水質標準，監(jiān)控保護供水水源；

　　——制定各類排水標準，加強水體監(jiān)測監(jiān)控；

　　——制定合理的水價標準，宏觀調控水務經濟；

　　——指導城市防洪防汛規(guī)劃的制定與實施；

　　——引導水務企業(yè)和中介機構的行業(yè)發(fā)展。

　　2.2 水務企業(yè)改革建議

　　水務企業(yè)改革的總體要求是建立現代企業(yè)制度，在行政上與政府部門脫鉤，在管理上走獨立經營道路，實現國有資產所有權與企業(yè)經營管理權的分離，將水務企業(yè)改組為獨立核算、自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展的具有獨立法人資格的經濟實體，逐步實現“以水養(yǎng)水”?？紤]到與政府機構改革步伐的協(xié)調，水務企業(yè)的改革也可分兩步進行：

　　第一步：作為過渡方案——先改組兩個公司

　?。?）改組石家莊市污水處理有限責任公司。石家莊市的排水管網、泵站、污水處理廠等設施原歸屬市政公用局下屬的市政設施管理處管理。該處原是政府的職能部門，而排水及污水處理設施的經營管理應是企業(yè)行為，這種管理體制明顯不順，必須改革。為滿足世界銀行對建設橋東污水處理廠的貸款要求，市計委于1997年批準成立了石家莊市污水處理有限公司。為加強對排水的管理，市政府于1998年10月決定成立了獨立的排水管理處統(tǒng)管排水管道和泵站。根據UNDP技援項目咨詢專家的建議，1999年1月市政府決定將排水管理處的人員、資產和職能并入石家莊市污水處理有限公司。該公司按現代企業(yè)制度建立，有健全的董事會和監(jiān)事會，公司上下分決策、管理和執(zhí)行3個層次。至此，一個與政府部門沒有隸屬關系的專門從事城市排水及污水處理的專業(yè)化的經營管理的企業(yè)正式成立。

　　（2）對石家莊市供水公司進行股份制改組。石家莊市供水公司自1940年成立以來一直是企業(yè)建制，但在50年代末期至80年代初的長達20多年中，因是福利型企業(yè)，水價20年一貫制，企業(yè)長期處于政策性虧損狀態(tài)，一直靠政府財政補貼過日子，企業(yè)的發(fā)展完全依靠政府投資。企業(yè)沒有自主權，也就缺乏積極性和上進心，挖潛增效的主動性自然也不夠。從1995年開始，特別是1997年UNDP城市水管理項目在該市的試點，市政府對供水公司提出了新的目標，鼓勵企業(yè)盡快從政府的附庸中獨立出來，按現代企業(yè)制度的的管理模式，將供水公司改組轉制成股份有限公司。

　　第二步：實現最終方案——讓水務企業(yè)完全獨立

　?。?）由供水公司對水源、輸水、凈水、加壓、配水管網和用戶收費等實行一條龍服務；

　　（2）由污水公司對排水管網、泵站、污水處理廠、再生水回用和排水戶收費等實行一條龍服務；

　?。?）組建原水公司，對從水庫引水、長距離輸水實行企業(yè)化管理，按出售的原水量收費；

　　（4）探索組建原水、供水、排水和污水處理聯合（集團）公司或城市水務（集團）公司。

　　2.3 中介機構改革建議

　　隨著政企、政事分開和政府職能的轉變，從政府中分離出來的職能一部分下放到企業(yè)，一部分將向事業(yè)單位轉移，但現行靠政府財政支持的事業(yè)單位體制也將面臨重大改革，因此，發(fā)展城市水務中介機構，也是事業(yè)單位改革可供選擇的一條出路。

　　城市水務中介機構的功能主要有兩條：一是作為政府機構的參謀和助手，為政府水管理機構行使水管理職能提供政策咨詢和技術支持；二是為城市水經營企業(yè)提供全方位的技術服務。因此該機構的設立應具有獨立性、專業(yè)化和權威性。

　　獨立性是對中介機構的基本要求，它既不能依附于政府，又不能緊靠企業(yè)，而是處于第三方位置，依法獨立地開展工作；專業(yè)化是中介機構生存的基礎，也是樹立其權威性的重要前提。有關水量管理、水質監(jiān)測和水價核算等方面的技術工作都可能成為水務中介機構發(fā)展的主要業(yè)務。

　　城市水務中介機構的組建可以有兩條途徑：一是將原來的從事水務的科研、規(guī)劃設計院所與政府部門脫鉤，直接轉制成中介機構；另一條途徑是根據業(yè)務發(fā)展的需要組建新的中介機構，如發(fā)展戰(zhàn)略，投資策劃和專業(yè)技術等咨詢公司。

　　3 改革策略與風險

　　3.1 推行改革的策略

　　· 將改革建議細化成改革方案，報經市政府和市人大審查通過后，由市政府授權有關部門（機構）組織實施。

　　· 在改革方案實施前，要做好廣泛的輿論宣傳工作，強化公眾意識，最大程度地爭取公眾的理解、支持和參與。

　　· 改革方案實施時，應遵循先易后難的原則，對某些機構的職能，采取先弱化，后撤消的方式，使水管理職能逐步地集中。

　　3.2 改革實施步驟

　　機構體制改革實施步驟如框圖所示。

　　3.3 改革風險分析

　　· 中央政府及各部委的政府機構改革完成后，為地方省、市級政府機構改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，有利于市級水管理機構的改革和職能的調整。因此，政府機構改革的風險不大，但要徹底改變長期形成的“多龍管水”的局面尚需一個較長的過渡期，但也不排除在實際改革中提前實現計劃目標的可能性。

　　· 長期以來作為公用事業(yè)的水務企業(yè)的干部職工享受了較多的福利待遇，改革可能影響到部分人的切身利益。因此，水務企業(yè)改革面臨的壓力較大，風險屬于中等，改革的順利與否在很大程度上取決于兩個因素：一是政府機構改革的順利程度；二是水價調整能否及時到位。

　　· 風險較小。因為許多科研事業(yè)單位早在幾年前就已經進入市場參與了競爭，對改革已有一定的思想準備和心理承受能力。但中央各部委直屬的科研事業(yè)單位的改革進程將對市級相關機構的改革產生直接影響。

　　[致謝]  本報告是在UNDP技援項目“21世紀中國城市水管理”有關咨詢報告的基礎上改寫而成的，許多專家和石家莊市的有關領導都對咨詢報告提供過建議，在此一并鳴謝。