王金南，王 東，李云生，王 晨

（中國環(huán)境規(guī)劃院）

　　摘 要：國家已經(jīng)制定和實施了兩個五年期的重點流域水污染防治規(guī)劃，即“九五”和“十五”重點流域水污染防治規(guī)劃?！笆晃濉敝攸c流域包括海河、淮河、遼河、黃河中上游、三峽庫區(qū)及其上游、太湖、巢湖、滇池以及松花江流域。目前，國家環(huán)?？偩趾陀嘘P部門已經(jīng)完成重點流域“十一五”水污染防治規(guī)劃制定工作。水污染防治規(guī)劃《重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》是一個戰(zhàn)略性的規(guī)劃。該規(guī)劃分析了目前重點流域水環(huán)境質量和水污染物排放現(xiàn)狀，結合“十五”重點流域水污染防治和國家“十一五”社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標，提出了重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃目標和指標，確定了“十一五”重點流域水污染防治4項重點任務，估算了重點流域水污染防治投資需求，提出了相應的保障措施和配套政策。

　　關鍵詞：重點流域  水污染防治  “十一五”  戰(zhàn)略規(guī)劃

　　1  重點流域社會經(jīng)濟與環(huán)境現(xiàn)狀

　　水資源受到嚴重污染，水體使用功能下降甚至喪失，不僅加劇了我國北方地區(qū)和城市的缺水問題，還使南方相對多水的地區(qū)和城市形成了“水質型”缺水。水污染已成為我國面臨的最主要的水環(huán)境問題之一。根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，2010年全國GDP將比2005年增加43%以上，若不能實現(xiàn)以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，流域廢水排放量和COD排放量將增加約25%以上，各流域大部分水域已無剩余COD容量，如不采取強力措施保護環(huán)境，水域環(huán)境面臨繼續(xù)惡化的威脅；黃河、淮河等流域經(jīng)濟發(fā)展低于全國平均水平，水污染治理資金籌措困難；群眾環(huán)境意識日益提高與環(huán)境質量短期內難以根本改善的矛盾日益尖銳；海河、遼河、淮河等流域稀釋水量匱乏；“三湖”流域存在典型的湖泊水體富營養(yǎng)化特征；部分流域存在特殊的水質要求，給治污工作帶來更大的難度?？傊?，我國正處在建立以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的關鍵時期，重點流域的水污染治理均面臨著轉變理念、創(chuàng)新機制、還清舊賬、防治新污染產(chǎn)生的嚴峻挑戰(zhàn)?！吨攸c流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》（以下簡稱規(guī)劃）編制工作在此背景下啟動。

表1   重點流域社會經(jīng)濟概況

　　注：南水北調東線規(guī)劃包含在淮河、海河等流域內。

　　規(guī)劃范圍包括淮河、海河、遼河、松花江、黃河中上游、三峽庫區(qū)及其上游、太湖、巢湖、滇池、南水北調東線、南水北調中線水源地11個流域，涉及23個省、市、自治區(qū)。表1是重點流域的概況。由表1可知，重點流域總面積約275萬平方公里，水資源總量8128.7億m³，總人口約7.88億，GDP約9.6萬億元。重點流域水污染得到有效控制，全國的水環(huán)境質量將得到明顯改善。

　　2005年，重點流域377個國控斷面中，62個斷面水質好于Ⅲ類，占16.4%；92個斷面達Ⅳ類，占24.4%；59個斷面為Ⅴ類，占15.6%；164個斷面劣Ⅴ類，占43.5%。

　　淮河流域屬中度污染，“十五”期間水質呈改善趨勢，2005年劣Ⅴ類斷面比例比2000年減少了26個百分點；海河流域屬于重度污染，“十五”期間，水質總體呈改善趨勢，2005年劣Ⅴ類水質斷面比例比2000年減少了10個百分點；遼河流域屬重度污染，“十五”期間，流域水質總體無明顯變化，2005年劣Ⅴ類水質斷面比例比2000年減少了5個百分點；松花江流域輕度污染，入黑龍江水質不能穩(wěn)定達到Ⅲ類；黃河中上游流域屬中度污染，黃河干流61%的斷面達不到III類水質要求，蘭州、白銀、銀川、石嘴山、烏海、包頭、鄭州等城市的飲用水安全受到威脅，渭河、汾河等支流污染嚴重，水質劣于Ⅴ類；三峽庫區(qū)和上游區(qū)水質在保持穩(wěn)定的前提下有所好轉，但庫區(qū)部分支流的局部水域富營養(yǎng)化加劇并發(fā)生水華，影響區(qū)水質有所惡化；太湖湖體處于中度富營養(yǎng)狀態(tài)，“十五”期間，水質總體保持穩(wěn)定，主要污染指標由總磷轉為氨氮、總氮；巢湖湖體處于中度富營養(yǎng)狀態(tài)，其中西半湖處于中度富營養(yǎng)化狀態(tài)，東半湖處于輕度富營養(yǎng)化狀態(tài)；滇池草海處于重度富營養(yǎng)狀態(tài)，外海湖體處于中度富營養(yǎng)狀態(tài)；南水北調東線水質有所改善，但南四湖等主要輸水沿線水質不能穩(wěn)定達到Ⅲ類。南水北調中線水源地丹江口水庫水質良好，水質保持Ⅱ類。

　　2  重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃的目標和指標

　　2.1  規(guī)劃目標

　　根據(jù)“十一五”重點流域水污染防治規(guī)劃，總體目標初步定為：到2010年，重點流域率先建立以水環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟增長的發(fā)展模式，重點保護流域集中式飲用水源地水質，跨省界斷面水環(huán)境質量明顯改善，工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)全面穩(wěn)定達標排放，流域水環(huán)境監(jiān)管、水污染預警和應急處置能力顯著增強。

　　2.2  規(guī)劃指標

　　在“十一五”重點流域水污染防治規(guī)劃完成之后，要達到以下水質指標：淮河流域淮河干流基本達到III類；海河干流入海達到V類；遼河、大遼河入海水質達到V類；松花江入黑龍江水質達到III類；黃河干流水質基本達到III類；渭河、汾河入黃河水質基本達到V類；三峽庫區(qū)水質達到II類；太湖湖體水質保持穩(wěn)定；滇池草海水質明顯改善，外海水質保持穩(wěn)定；巢湖湖體水質有所改善。表2是部分重點流域COD總量的控制目標，由表2可知，到2010年，重點流域COD排放量控制在628.1萬噸，比2005年削減11.8%。新增城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模接近3000萬噸/日，三峽庫區(qū)及其上游、淮河流域、太湖流域城市污水處理率不低于80%，其他流域城市污水處理率不低于70%。

表2  重點流域COD總量控制目標

　　2.3  重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃的思路創(chuàng)新

　　我國重點流域“九五”、“十五”水污染防治規(guī)劃，建立了“質量、總量、項目、投資”四位一體的治污體系，從流域水環(huán)境質量出發(fā)，推算水污染物總量控制指標，估算水污染治理項目和治理投資。但由于水環(huán)境質量目標制定偏高，對水污染治理的長期性、復雜性和艱巨性估計不足，對各級政府的資金籌措能力缺乏客觀分析，以及各級政府對水污染治理工作的重視程度不夠等原因，造成規(guī)劃目標沒有實現(xiàn)。

　　重點流域“十一五”規(guī)劃的技術路線為：以水環(huán)境質量改善為目標，分析流域水環(huán)境容量，核實現(xiàn)狀排污量數(shù)據(jù)，預測規(guī)劃目標年排污增量，論證達到水質目標所需的社會經(jīng)濟成本，依據(jù)流域的發(fā)展水平和技術經(jīng)濟可達性，提出階段性水質改善目標，合理確定“十一五”期間可實現(xiàn)的污染治理任務。

　　明晰的規(guī)劃定位。水污染防治工作是一項綜合的系統(tǒng)工程，水污染防治規(guī)劃作為本項工作的指導性文件同樣具有系統(tǒng)性。就流域級規(guī)劃而言，具有承上啟下的作用。對上，需要貫徹落實國務院的政策方針，并與國家環(huán)境保護規(guī)劃銜接；對下，需要指導各省編制本轄區(qū)的規(guī)劃和實施計劃。因此，流域規(guī)劃既不能過細而影響地方主觀能動性的發(fā)揮，也不能過于泛泛而難以操作。本《規(guī)劃》提出規(guī)劃到省、任務到省、目標到省、項目到省、責任到省的原則，明確地方政府對當?shù)厮h(huán)境質量負責，是水污染治理的責任主體，中央政府僅對飲用水水源地和跨省界斷面水質進行重點監(jiān)控，僅對水污染防治工作提出宏觀要求。

　　有限的總量目標和水質目標。目標分兩部分設定，一為基于水環(huán)境功能區(qū)劃和水環(huán)境容量測算的水質目標和水污染物總量控制目標，此為遠期目標，對大多數(shù)污染嚴重的水體和區(qū)域，需要較長時間才能完成；二為基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和自身環(huán)境需求確定的5年內的水污染物削減目標和重點河流（重要水體）的水質改善目標，此為有限目標，力爭在“十一五”期間完成。“十一五”規(guī)劃中，以城鎮(zhèn)集中式飲用水源地、跨省界水體及城市重點河流為保護對象，根據(jù)水環(huán)境功能區(qū)劃定的水域使用功能、近年來水體水質的變化趨勢以及當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平合理確定水環(huán)境質量改善目標。

　　污染物總量控制目標有包括允許排放量與削減量兩項，在合理確定流域總量基數(shù)的基礎上，制定總量目標仍然是必要的：一方面銜接現(xiàn)有管理政策，一方面能對區(qū)域水污染狀況進行總體評價。分析確定流域總量削減目標更具操作性，因為這與治理設施的建設緊密聯(lián)系，更有利于監(jiān)督與考核。水質目標包括集中飲用水源保護目標、省界水質目標、城市重點河段水質目標。“十一五”的水質與總量目標，在重要水體水質改善的前提下，突出目標的合理性和可達性。

　　注重規(guī)劃的實施評估。規(guī)劃明確要求“十一五”期間必須建立并實施規(guī)劃評估制度。要求重點流域各級政府建立與總量控制相適應的統(tǒng)計、考核體系，每年對流域水污染治理項目進展、水質情況、排污總量和環(huán)境管理等情況進行分析和評估。對配套資金不到位或收費政策不落實的地方和項目，暫停項目審批、暫停撥付國債資金。2008年開展規(guī)劃實施的中期評估，對規(guī)劃目標的可達性、規(guī)劃任務的合理性以及規(guī)劃實施情況進行分析，根據(jù)治理項目進展與水質變化趨勢，提出規(guī)劃調整方案。2010年對規(guī)劃執(zhí)行情況進行期終評估與考核。對未能完成規(guī)劃任務、未達到規(guī)劃目標的地區(qū)，追究行政首長責任。

　　3  針對現(xiàn)存問題的規(guī)劃任務

　　3.1  優(yōu)先保護飲用水水源地水質

　　全面開展城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地核查，依法劃定飲用水水源地保護區(qū)。嚴格劃定一級、二級保護區(qū)邊界，并設置明確的界限標志。逐步開展村鎮(zhèn)集中式飲用水水源地保護區(qū)劃定工作，加強農(nóng)村飲用水水源地污染防治的監(jiān)管。供水量1萬噸/日以上的飲用水水源地保護區(qū)劃定方案要報省級政府批準實施。

　　健全飲用水水源水環(huán)境監(jiān)控制度，定期發(fā)布飲用水水源地水質監(jiān)測信息。在加強常規(guī)水環(huán)境監(jiān)測的基礎上，集中式飲用水水源地每年至少進行一次水質全指標監(jiān)測分析，并及時公布水源地水質狀況，確保社會及時得到飲用水水源質量信息，促進公眾參與并接受公眾監(jiān)督。

　　建立健全飲用水水源污染應急預警制度。受上游污染、降雨徑流、農(nóng)田退水等因素影響較大飲用水源，要建立相應的污染預警制度，形成飲用水源的污染來源預警、水質安全預警和水廠處理預警三位一體的飲用水源安全預警體系。

　　3.2  突出城鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管

　　全國城鎮(zhèn)污水處理率要明顯提高。到2010年，重點流域城鎮(zhèn)污水處理率必須達到65%以上。全國城鎮(zhèn)要大力進行城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設。大力推進雨污分流管網(wǎng)系統(tǒng)改造，不斷提高城鎮(zhèn)污水收集的能力和效率。

　　全國污水處理項目建成后必須保證正常運行?！笆晃濉逼陂g，投產(chǎn)當年污水處理廠實際處理量不得低于設計能力的60%，投產(chǎn)三年以上污水處理廠污水處理量不得低于設計能力的75%。

　　全面規(guī)范污水處理廠的排污監(jiān)管。到“十一五”末，污水處理廠的排污量預計將占排污總量的1/3，污水處理廠的排污行為的監(jiān)督與管理極其重要?！笆晃濉逼陂g，城鎮(zhèn)污水處理廠應全部實現(xiàn)在線監(jiān)測，建立國家、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分級管理的城鎮(zhèn)污水處理廠監(jiān)控網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)全國污水處理廠排污的實時、動態(tài)、全面的監(jiān)督與管理。

　　3.3  嚴格控制工業(yè)污染物排放增長

　　大力推進產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略性調整。將水環(huán)境容量資源放到與水、土地等戰(zhàn)略資源同等地位的高度，重新評估支撐流域、區(qū)域產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的能力。鼓勵循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進企業(yè)開展清潔生產(chǎn)。清潔生產(chǎn)應作為政府鼓勵企業(yè)發(fā)展的一個必備條件。應對循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)企業(yè)、環(huán)境友好產(chǎn)品給予財政、稅收等多方的政策扶持與鼓勵，對環(huán)境不友好的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品應用提高稅收標準、減少補貼等方式進行懲罰，鼓勵建立循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提升企業(yè)開展清潔生產(chǎn)的動力，促進環(huán)境友好產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售。工業(yè)企業(yè)要實現(xiàn)全面穩(wěn)定達標。到2000年，我國工業(yè)企業(yè)基本實現(xiàn)達標排放?！笆濉币詠恚I(yè)企業(yè)達標排放的水平仍然停留在主要污染物指標不穩(wěn)定的達標排放水平，工業(yè)污染仍然是造成我國水環(huán)境污染的主導因素。“十一五”期間，應以全面穩(wěn)定達標為目標，重新確立我國工業(yè)污染防治的戰(zhàn)略，協(xié)調與理順我國有關工業(yè)污染防治的法規(guī)、標準和政策，加強監(jiān)督執(zhí)法，切實加強工業(yè)企業(yè)的排污行為管理。

　　3.4  強化分區(qū)保護戰(zhàn)略，防治區(qū)域污染

　　落實國家優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的空間功能布局，確定不同地區(qū)的發(fā)展方向和功能定位，從區(qū)域布局上統(tǒng)籌協(xié)調流域經(jīng)濟發(fā)展和水環(huán)境保護工作。

　　將水資源量充沛、水環(huán)境質量較好且有剩余水環(huán)境容量的區(qū)域劃分為優(yōu)化或重點開發(fā)區(qū)，要依據(jù)水環(huán)境容量合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，實行嚴格的建設項目環(huán)境準入制度，加快產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品升級換代，率先實現(xiàn)總量削減，改善城市水環(huán)境質量。

　　流域干支流源頭、水源涵養(yǎng)區(qū)域和集中式水源地保護區(qū)等禁止開發(fā)或限制開發(fā)區(qū)域重點做好水源涵養(yǎng)、水土保持、自然資源保護等工作，實施水源涵養(yǎng)林保育和水土保持相結合的綜合治理工程，嚴格控制在飲用水水源地等環(huán)境敏感區(qū)域發(fā)展畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖等活動。

　　農(nóng)業(yè)活動發(fā)達的地區(qū)要大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，治理面源污染。合理控制化肥施用量，禁用高毒和高殘留農(nóng)藥，逐步降低農(nóng)田退水對水體的污染。推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)和綠色食品、有機食品基地建設。加強流域畜禽養(yǎng)殖污染控制，推廣畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便綜合利用和處理技術，開展畜禽漁業(yè)養(yǎng)殖污染、面源污染的綜合防治示范。

　　4  治理工程與資金需求

　　4.1  重點治理工程

　　根據(jù)重點流域水環(huán)境問題以及“十一五”期間規(guī)劃任務，確定三類重點治理工程，分別為工業(yè)污染治理工程、城鎮(zhèn)污水處理工程和區(qū)域污染防治工程。

　　工業(yè)污染治理工程，以企業(yè)實現(xiàn)全面穩(wěn)定達標排放為前提，結合水環(huán)境功能要求，通過區(qū)域工業(yè)結構調整，企業(yè)清潔生產(chǎn)、工藝改造和深度處理等措施，降低企業(yè)污染物排放強度，提高企業(yè)水污染治理水平。

　　城鎮(zhèn)污水處理工程，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境治理需求和污水處理廠建設所需的客觀條件，合理確定污水處理廠規(guī)模和布局，并在缺水地區(qū)提出再生水回用要求，在三峽庫區(qū)等敏感水域提出污泥處置要求。

　　區(qū)域污染防治工程主要包括集中式地表水飲用水源地的污染控制、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理試點示范和城市重點水體的污染綜合治理等3方面內容（三峽庫區(qū)還包括垃圾處理場建設、庫區(qū)漂浮物清理和庫底垃圾清理等內容），是城鎮(zhèn)居民飲水安全的重要保障，是對農(nóng)業(yè)面源污染治理的有益探索，也是提高城市水環(huán)境質量的重要舉措。

　　根據(jù)各省、市、自治區(qū)項目前期準備情況以及治理工程對污染物的削減作用和對水體水質的貢獻，篩選出規(guī)劃重點治理工程，匯總其投資為2565億元，詳見表3。

表3   重點流域“十一五”治理項目投資匯總

　　4.2  資金需求預測

　　需要指出的是，規(guī)劃的重點治理工程投資不是實現(xiàn)重點流域總量控制目標和水質目標所需資金的全部。第一，規(guī)劃中確定的治理工程僅為重點工程，還有大量非重點治理項目需要各級政府督促實施；第二，就主要水污染物減排而言，除了工程減排之外，還包括結構調整減排和管理減排；第三，除了建設投資外，治理工程的正常運行和維護所需的費用也應有所考慮。初步測算重點流域“十一五”期間水污染治理資金總需求為4000－4500億元。

　　5  結論和建議

　　重點流域水污染防治正處在積極償還歷史舊賬，努力不欠新賬的關鍵階段，全面解決水環(huán)境問題需要相當長的時間?！笆晃濉逼陂g是治理重點流域水污染的關鍵時期，任務尤其艱巨。要求各級政府和各部門密切配合，明確責任分工，多方籌集資金，落實治污項目。通過加強環(huán)境監(jiān)管，有效約束各類排污行為，并鼓勵公眾參與，形成廣泛的監(jiān)督機制。只有全社會形成合力，才能有效控制污染，遏制水體水質惡化趨勢，并在重點水域實現(xiàn)水質改善。

　　1、《中國環(huán)境統(tǒng)計年報》（2005），中國環(huán)境科學出版社

　　2、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》

　　3、《中國水環(huán)境狀況公報》（2005），國家環(huán)境保護總局

　　4、《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》

　　5、《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》

　　6、《國家“十一五”環(huán)境保護規(guī)劃戰(zhàn)略研究報告》

　　7、《全國“十一五”城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》