亞特蘭大水務(wù)私有化案例分析

許陽(yáng)
杭州市自來(lái)水總公司

　　摘要：供水行業(yè)是公用事業(yè)，政府對(duì)行業(yè)的發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任。1998年11月亞特蘭大市政府決定對(duì)供水進(jìn)行私有化改造，并與某跨國(guó)大型水務(wù)公司簽訂了20年公私合營(yíng)合同（public-private partnership）,然而僅過(guò)了4年，2003年1月亞特蘭大市政府和水務(wù)公司經(jīng)協(xié)商解除了合同，亞特蘭大市政府重新組建水務(wù)局接收管理供水系統(tǒng)。本文通過(guò)亞特蘭大水務(wù)私有化案例的分析，對(duì)我國(guó)的水務(wù)改革提出了建議。
　　2003年，杭州市政府選派官員赴亞特蘭大攻讀公共管理碩士學(xué)位，本人有幸入選并對(duì)亞特蘭大水務(wù)私有化案例進(jìn)行了跟蹤研究，鑒于國(guó)內(nèi)水務(wù)改革的現(xiàn)狀，將有關(guān)材料進(jìn)行了整理，以供國(guó)內(nèi)同行參考。

1、供水概況

　　亞特蘭大市位于美國(guó)東部，是喬治亞州的首府，也是可口可樂(lè)、CNN等著名公司總部所在地。
　　公私合營(yíng)以前，亞特蘭大的供排水一直由市政府下屬機(jī)構(gòu)水務(wù)局管理運(yùn)營(yíng)。水源為地表水，1999年該市共有3個(gè)水廠，其中Chattahoochee水廠為24.5萬(wàn)噸/日,Hemphill水廠為51.5萬(wàn)噸/日,Fulton水廠為17萬(wàn)噸/日，總供水能力為93萬(wàn)噸/日。DN150以上管網(wǎng)長(zhǎng)度為3840KM，水表148500只，消防栓21000只，服務(wù)面積為1687平方公里，服務(wù)人口超過(guò)150萬(wàn)人。水務(wù)局共有員工1450人。
　　1998年11月亞特蘭大市政府決定對(duì)供水進(jìn)行私有化改造，并與某跨國(guó)大型水務(wù)公司簽訂了20年公私合營(yíng)合同（public-private partnership）,當(dāng)時(shí)是美國(guó)最大的供水公私合營(yíng)合同，然而僅過(guò)了4年，2003年1月亞特蘭大市政府和水務(wù)公司經(jīng)協(xié)商解除了合同，亞特蘭大市政府重新組建水務(wù)局接收管理供水系統(tǒng)。

2、公私合營(yíng)（public-private partnership）

　　由于管網(wǎng)和供水設(shè)施的老化以及城市規(guī)模的擴(kuò)大，據(jù)估算1999年至2004年市政府必須投資8.5億美元用于供排水系統(tǒng)的更新改造和擴(kuò)容，同時(shí)水務(wù)局的年度運(yùn)營(yíng)、設(shè)備更新預(yù)算為1.15億美元。由于市政府財(cái)務(wù)狀況不佳和出于政治等方面的考慮，市政府決定不通過(guò)水價(jià)調(diào)整籌款，試圖通過(guò)私有化降低運(yùn)營(yíng)費(fèi)用來(lái)解決問(wèn)題并委托專業(yè)咨詢公司提出解決方案。但市政府僅給咨詢公司3個(gè)月時(shí)間做方案，在短時(shí)間內(nèi)咨詢公司提交了報(bào)告并提出了4個(gè)方案，分別是：
　　1、 小重組方案：維持國(guó)營(yíng)，對(duì)部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組、改造并對(duì)非核心業(yè)務(wù)外包，類似國(guó)內(nèi)的三產(chǎn)剝離。
　　2、 大重組方案：維持國(guó)營(yíng)，對(duì)大部分水務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行大的重組壓縮、大部分業(yè)務(wù)外包，類似國(guó)內(nèi)的減員增效、機(jī)構(gòu)精減。
　　3、 水廠和污水廠的運(yùn)營(yíng)全部外包，管網(wǎng)維持國(guó)營(yíng)，其余業(yè)務(wù)進(jìn)行重組。類似國(guó)內(nèi)的廠網(wǎng)分離。
　　4、 國(guó)有民營(yíng)、廠網(wǎng)一體整體招標(biāo)私營(yíng)。
　　咨詢公司對(duì)每個(gè)方案進(jìn)行了分析比較，包括費(fèi)用、水價(jià)、建設(shè)資金投入、對(duì)用戶和員工的影響等。結(jié)論是：在水價(jià)不調(diào)整的前提下，方案1不可行，方案2可削減年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用2500萬(wàn)美元，方案4可削減年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用3500萬(wàn)美元。方案3介于方案2和方案4之間。但咨詢公司特別指出運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的削減和風(fēng)險(xiǎn)是成正比的，實(shí)際結(jié)果取決于政府各部門間的協(xié)調(diào)、政府合同管理的能力、監(jiān)管的專業(yè)能力、中標(biāo)商的實(shí)力。1997年10月方案提交后，市政府進(jìn)行了研究，12月市長(zhǎng)拍板選擇了方案4，即對(duì)一個(gè)污水廠、所有水廠和整個(gè)供水管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。并計(jì)劃1998年中完成。市政府專門成立了6人的工作委員會(huì)負(fù)責(zé)推進(jìn)改革。
　　1998年11月，市政府與某跨國(guó)大型水務(wù)公司簽訂了1999-2018年公私合營(yíng)合同（public-private partnership），合同共289頁(yè)，對(duì)各細(xì)節(jié)進(jìn)行了明確。主要內(nèi)容是水務(wù)公司負(fù)責(zé)供水系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，市政府擁有供水系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)并按合同按月支付費(fèi)用，系統(tǒng)的更新費(fèi)用由市政府支付。市政府成立了由政府官員、前水務(wù)局雇員、專家組成的監(jiān)管小組進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)管。水務(wù)公司于1999年1月正式接管水務(wù)系統(tǒng)。接管后水務(wù)公司采用提前退休補(bǔ)償?shù)恼哌M(jìn)行了裁員、對(duì)部分水廠老化的設(shè)備進(jìn)行了更新從而降低了電耗、藥耗，水質(zhì)有所提高。
　　2001年底，市政府請(qǐng)咨詢公司對(duì)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行了評(píng)估，主要結(jié)論是：
　　1、 總體上，公私合營(yíng)后水質(zhì)和服務(wù)有所提高、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用在合同控制范圍內(nèi)。
　　2、 水費(fèi)回收率為94.16%, 達(dá)不到合同規(guī)定的98.5%，導(dǎo)致政府營(yíng)業(yè)收入下降。咨詢公司認(rèn)為是管網(wǎng)爆管搶修、供水設(shè)備維修及時(shí)率下降導(dǎo)致部分客戶投訴從而拖欠水費(fèi)，而搶修不及時(shí)的原因是人員的裁減。水務(wù)公司認(rèn)為主要是政府機(jī)構(gòu)，如學(xué)校、監(jiān)獄、房管局等政府機(jī)構(gòu)因撥款不到位拖欠水費(fèi)；維修的滯后是由于歷年政府投入不足引起管網(wǎng)老化，爆管較多與維修人員的減少無(wú)關(guān)。
　　3、 水廠的出廠水質(zhì)良好，但有一個(gè)水廠存在PH、濁度超標(biāo)，水務(wù)公司認(rèn)為是設(shè)施老化和投加點(diǎn)不合理形成，已上報(bào)計(jì)劃要求更新改造，關(guān)鍵是市政府要加大投入。
　　4、 水務(wù)公司在管網(wǎng)維護(hù)、接水、消防栓修理等方面問(wèn)題較多，引起市民不滿。
　　5、 管網(wǎng)的老化、供水區(qū)域的擴(kuò)大，要求增加搶修人員，將導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的增加。
　　由于私有化后運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的降低未達(dá)到預(yù)期的效果，水費(fèi)收入的下降導(dǎo)致市政府各部門與水務(wù)公司的摩擦較多，市民投訴上升同時(shí)由于市民認(rèn)為前任市長(zhǎng)在水務(wù)改革操作中涉嫌腐敗而下臺(tái)，2002年新任市長(zhǎng)Franklin與水務(wù)公司談判后于2003年1月宣布中止合同，重新成立水務(wù)局接收供水系統(tǒng)并決定提高水價(jià)并向聯(lián)邦政府申請(qǐng)資助。市政府和水務(wù)公司的聯(lián)合新聞公報(bào)摘錄如下：
　　“1999年1月水務(wù)公司與亞特蘭大市簽訂了20年的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)合同，F(xiàn)ranklin市長(zhǎng)和水務(wù)公司經(jīng)慎重研究一致認(rèn)為合同對(duì)雙方和市民的利益均不是最好的選擇，一致同意解除合同。Franklin市長(zhǎng)堅(jiān)信新組建的水務(wù)局將為市民提供高質(zhì)量、可靠、價(jià)格合理的飲用水，并與水務(wù)公司進(jìn)行順利交接。水務(wù)公司將支付市政府600萬(wàn)美元，市政府將支付水務(wù)公司100萬(wàn)美元，雙方放棄所有的法律追訴權(quán)。”
　　至此，美國(guó)最大的水務(wù)私營(yíng)項(xiàng)目以收歸國(guó)有收?qǐng)觥?/p>

3、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　1） 失敗的原因分析
　　亞特蘭大供水系統(tǒng)長(zhǎng)年失修，欠賬過(guò)多。亞特蘭大供水系統(tǒng)始建于1875年，管網(wǎng)老化嚴(yán)重，政府受財(cái)力限制，多年來(lái)投入不足，積重難返。我個(gè)人認(rèn)為失敗的主要原因是市政府試圖通過(guò)私有化削減運(yùn)行費(fèi)用來(lái)貼補(bǔ)建設(shè)費(fèi)用，而運(yùn)行費(fèi)用并不是一私有化就一定有大的降低。并且運(yùn)行費(fèi)用中，可變成本所占比例很小。以杭州自來(lái)水總公司為例，供水總成本中動(dòng)力和原材料占20%左右，人工和管理費(fèi)用僅占10%左右，而固定成本即資產(chǎn)折舊、維修費(fèi)用要占60 %以上。其中管網(wǎng)和水廠擴(kuò)建形成的成本占大多數(shù)。因此節(jié)約的可變成本并不能解決投資不足，同時(shí)民營(yíng)公司要賺取利潤(rùn)，往往節(jié)約的成本化為公司的利潤(rùn)，市民得不到好處。同時(shí)由于設(shè)施老化又造成運(yùn)營(yíng)維修費(fèi)用的增加，形成惡性循環(huán)，使水務(wù)公司和市政府間矛盾不斷。方向的錯(cuò)誤是失敗的主要原因。要解決建設(shè)投入只有二條路，政府以稅收投入維持公共利益或漲水價(jià)由市民最終承擔(dān)。杯水車薪不能解決問(wèn)題。
　　其次，前任市長(zhǎng)出于政治上的考慮，急于私有化，倉(cāng)促上馬也是原因之一。從程序上分析，操作合法，經(jīng)過(guò)了專業(yè)咨詢、政府決策、招標(biāo)、后期評(píng)估等。但前期咨詢僅安排了3個(gè)月時(shí)間，導(dǎo)致最后的結(jié)果和咨詢報(bào)告有較大的出入。咨詢報(bào)告的誤導(dǎo)形成決策錯(cuò)誤是原因之二。希望由私人公司來(lái)承擔(dān)政府的包袱，只是一廂情愿的幻想。
　　2) 對(duì)我國(guó)水務(wù)改革的建議
　　供水企業(yè)是特殊的服務(wù)行業(yè)，供水設(shè)施是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要載體，直接關(guān)系到社會(huì)公眾利益，關(guān)系到人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，具有顯著的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性和自然壟斷性。供水行業(yè)具有自然壟斷性是由于社會(huì)的資源配置和降低社會(huì)成本的需要而形成的，這種壟斷性具有其合理性。但同時(shí)水對(duì)所有消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，都是必不可少卻又不可選擇的。因此，從維護(hù)社會(huì)公平、公正考慮，水的經(jīng)營(yíng)必須由政府控制，因?yàn)橹挥腥嗣襁x舉的政府最能代表廣大人民的利益。
　　開(kāi)放市場(chǎng)、打破壟斷、吸引社會(huì)資金投資于水業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、提高運(yùn)營(yíng)效率是城市水業(yè)市場(chǎng)化的重要方式之一。但是，不等于只有私有化才有效率。關(guān)鍵在于管理機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。私營(yíng)部門的介入絕不意味著政府可以徹底擺脫投資和監(jiān)管責(zé)任。政府要從全社會(huì)的利益出發(fā)，實(shí)事求是的給予政策和資金的支持，特別是由于考慮社會(huì)穩(wěn)定和降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，防止物價(jià)輪番上漲，現(xiàn)行水價(jià)體系不能滿足供水企業(yè)全部投資回報(bào)的情況下，政府應(yīng)對(duì)水行業(yè)大力扶持。政府要在資產(chǎn)股權(quán)結(jié)構(gòu)上占控股地位，以便提供政策支持，使供水企業(yè)能提高服務(wù)質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，形成良性循環(huán)。
　　在改革的操作上，程序到位，監(jiān)管有力是重要一環(huán)。政府在決定私有化前，一定要組建自己掌控的、內(nèi)行專業(yè)的隊(duì)伍介入全過(guò)程，對(duì)咨詢公司的報(bào)告要深入研究，客觀評(píng)價(jià)。急功近利往往是失敗的主因，亞特蘭大水務(wù)私有化案例為我們提供了前車之鑒。

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許陽(yáng)，杭州市自來(lái)水總公司副總經(jīng)理兼總工程師，東南大學(xué)工學(xué)學(xué)士，香港理工大學(xué)品質(zhì)管理碩士，美國(guó)Kennesaw州立大學(xué)MPA

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