——兼談公用事業(yè)的所有權(quán)和使用權(quán)

江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)管理顧問有限公司 吳健

　　[摘要]針對我國目前公用事業(yè)領(lǐng)域改制過程中概念混淆的現(xiàn)狀，提出了在民營化的大背景中看待公用事業(yè)改制，對現(xiàn)有的概念和模式作了梳理，最終對困擾實踐的資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)提出看法。
　　[關(guān)鍵詞]公用事業(yè)、民營化、民營化方式、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)

一、民營化的理念

　　目前我國公用事業(yè)領(lǐng)域改制招商的力度相當(dāng)大，主要集中在水務(wù)、垃圾處理、燃?xì)夂吐窐虻确矫妫趯嶋H操作中也提出了很多的概念和模式，比如特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有資產(chǎn)/產(chǎn)權(quán)/股份轉(zhuǎn)讓、bot項目、tot項目等，但是在使用這些概念時往往存在不同的內(nèi)涵，有的概念混淆、有的概念與實質(zhì)不相統(tǒng)一。這對公用事業(yè)改革的健康、規(guī)范發(fā)展很不利，也對潛在投資人對項目的識別和判斷構(gòu)成了障礙。
　　因此我們認(rèn)為對公用事業(yè)改革中的概念和模式應(yīng)放到大背景、“大畫面”中討論；明確公用事業(yè)改革改制的動力和目標(biāo)；區(qū)分不同的分類標(biāo)準(zhǔn)并在同一分類標(biāo)準(zhǔn)下劃定概念。
　　我們所說的大背景、“大畫面”就是民營化的趨勢和理念。民營化指“一種政策，即引進(jìn)市場激勵以取代對經(jīng)濟主體的隨意政治干涉，從而改進(jìn)一個國家的國民經(jīng)濟。這意味著政府取消對無端消費國家資源的不良企業(yè)的支持，從國企撤資，放松管制以鼓勵民營企業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式把責(zé)任委托給競爭市場中運營的私營公司和個人?！?br> 　　我們認(rèn)為公用事業(yè)民營化和公私合作的主要動力來源于財政壓力和政治引力。財政壓力向來容易引起制度變革，當(dāng)國家和地方財政面臨高速城市化進(jìn)程及公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)日益增漲的要求，在以往發(fā)行國債、貸款和尋求國際組織支持等傳統(tǒng)手段無法支持的情況下，必須考慮新的資金來源，重新進(jìn)行制度安排，民營化和公私合作就成為一種可行的手段。另一方面，國家鼓勵多種所有制經(jīng)濟、推行“國退民進(jìn)”政策，頒布《行政許可法》，改革投資體制，試圖改變政府投資效率低下、政企不分和國有企業(yè)的高耗低效。因此，國家有關(guān)部委自2003年以來，一連發(fā)布了幾個推進(jìn)公用事業(yè)改革的文件，要求各級地方政府認(rèn)真對待。

二、公用事業(yè)民營化的方式

　　正如前文提到概念要在同一分類標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行詮釋，根據(jù)世界上其他國家民營化經(jīng)驗并結(jié)合我國的實際，我們認(rèn)為民營化根據(jù)政府的參與程度可以大致分為以下幾種方式：

　　政府服務(wù)是指由政府部門或企業(yè)直接向公眾提供各項服務(wù)和產(chǎn)品，政府同時充當(dāng)了服務(wù)的安排者和服務(wù)的生產(chǎn)者。如國有自來水公司提供的供水服務(wù)、排水管理處提供的污水處理服務(wù)、衛(wèi)生主管部門提供的垃圾收集和處理服務(wù)等。
　　政府間協(xié)議指中央政府與地方政府或地方政府之間可以通過協(xié)議方式安排服務(wù)與產(chǎn)品的提供。如區(qū)域性調(diào)水、區(qū)域性供水規(guī)劃和協(xié)議、水庫資源的共享和交易等。
　　合同承包指政府與私營企業(yè)、非營利性組織或個人簽訂關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)的協(xié)議，在這種安排中私營企業(yè)、非營利性組織或個人是生產(chǎn)者，政府是安排者，它付費給生產(chǎn)者。合同承包不同于我們以往國企改革時所提的承包經(jīng)營，承包經(jīng)營的主旨是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，主要是針對競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，市場是安排者，企業(yè)是生產(chǎn)者，由消費者付費。
　　特許經(jīng)營是指政府將一定時期、一定范圍內(nèi)的壟斷性經(jīng)營特權(quán)授予某一企業(yè)，由它在此范圍內(nèi)向社會公眾提供服務(wù)，而由政府掌握服務(wù)價格并進(jìn)行監(jiān)管。這種方式在我國目前公用行業(yè)的民營化過程中用的最廣泛，雖然建設(shè)部在推進(jìn)公用行業(yè)市場化改革中提出了要因地制宜的采用委托經(jīng)營和特許經(jīng)營兩種方式，但各地似乎對特許經(jīng)營情有獨鐘。這可能是源于對民營化手段多樣化認(rèn)識不夠，也可能源于其他經(jīng)濟方面的考慮。
　　補助是在公用事業(yè)民營化過程中，為遵循市場規(guī)律，政府給與生產(chǎn)和服務(wù)提供者的一種補貼，可能是資金，也可能是稅收優(yōu)惠。資金的補貼在目前污水處理領(lǐng)域可能出現(xiàn)，當(dāng)政府與處理商簽訂的污水處理合同價高于污水處理費時，政府就必須給與補貼。目前水網(wǎng)上討論的稅收優(yōu)惠實際上也是一種補貼的形式。
　　自由市場是政府介入最少的一種服務(wù)安排形式，由消費者安排服務(wù)和選擇生產(chǎn)者，在目前我國的公用事業(yè)領(lǐng)域較為少見。
　　以上六種公用事業(yè)服務(wù)和產(chǎn)品的提供方式從政府全面提供到民營化、公私合作到市場安排，其中政府參與的程度逐步減少，其中很多方式是我們公用事業(yè)市場化改革都能使用和借鑒的，各地可根據(jù)實際情況和項目特點，選擇其中的一種或多種進(jìn)行探索，避免全國“一刀切”的模式。

三、民營化中的資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)

　　談到民營化中標(biāo)的資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的問題，我們著重對以上六種方式中的合同承包和特許經(jīng)營進(jìn)行分析。

　　事實上，區(qū)別合同承包和特許經(jīng)營并不是以資產(chǎn)的所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移到民營企業(yè)，其本質(zhì)的區(qū)別在于企業(yè)提供服務(wù)后向誰收費，合同承包中，政府提供服務(wù)費用，特許經(jīng)營中，消費者直接向企業(yè)支付費用。
　　因此在民營化理論中，單純的提所有權(quán)和使用權(quán)的意義不大，如果有的話，也只是表明政府在民營化過程中退出的決心和力度。但是在實際操作層面上，所有權(quán)和使用權(quán)是否轉(zhuǎn)移卻直接關(guān)系到公私合作的雙方，對政府來講，首要的問題是資產(chǎn)變現(xiàn)，目前公用事業(yè)市場化改革往往涉及到國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，為防止背上國有資產(chǎn)流失的責(zé)任，政府更愿意通過資產(chǎn)評估直接轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，認(rèn)為這樣更客觀和直接，當(dāng)然這里還涉及到一個經(jīng)營期滿后是無償移交或回購的問題，這里暫且不談。對社會投資人來說，資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓后，在政府許可后可以通過資產(chǎn)進(jìn)行再融資，部分的盤活沉淀的資產(chǎn)用于本項目的再投資、建設(shè)和運營；而且通過資產(chǎn)折舊還可以享受稅收方面的利益。
　　但是，并不是說所有權(quán)轉(zhuǎn)讓就一定適合我國目前公用行業(yè)民營化的實際，不同地區(qū)應(yīng)該采取不同的手段和方式，畢竟多樣化才是公用行業(yè)民營化的本質(zhì)。

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