傅濤

　　水權(quán)問題近年來伴隨中國水資源緊張而成為水資源管理領(lǐng)域的核心工作。2000年以來國家水資源主管部門水利部，投入了大量的人力物力，研究、探索和推動水權(quán)制度的中國實(shí)施。
　　2005年1月水利部終于下發(fā)了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，意見認(rèn)為，健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，促進(jìn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要環(huán)節(jié)。近來一連串的地方“水權(quán)交易”實(shí)際都是在水利部的引導(dǎo)和精心組織下完成的，顯示了水利部推動水權(quán)工作的決心。
　　我們認(rèn)為，水權(quán)制度的建立，是一條加強(qiáng)水資源管理的可行之路。水權(quán)制度實(shí)施所需要的水資源的宏觀稀缺條件已經(jīng)基本滿足；但是其需要的法律保障體系卻遠(yuǎn)未完善。在目前中國的政治和經(jīng)濟(jì)體制之下，選擇什么樣的水資源管理體系，不同的政府機(jī)構(gòu)有不同的觀點(diǎn)，而研究機(jī)構(gòu)也各執(zhí)一詞。水權(quán)制度在中國的推進(jìn)將受到諸多因素的制約：
　　首先，水資源管理目前屬于中央政府權(quán)利，水資源的中央集權(quán)使大規(guī)模調(diào)水工程決策簡單而直接。這種體制利于保障國家安全，中央政府調(diào)配能力強(qiáng)，但政府決策的科學(xué)性保障較差。而水權(quán)制度將使中央政府權(quán)利受到制約和弱化，水資源將依托市場進(jìn)行資源配置。政府將由全過程的水資源管理，變?yōu)槌跏妓畽?quán)的分配和交易規(guī)則的監(jiān)管，管理力度將明顯下降。因此成為水權(quán)制度推進(jìn)的一個(gè)障礙。
　　其次，面對水資源稀缺，以政府戰(zhàn)略性干預(yù)和嚴(yán)格管理為核心的節(jié)水工作也呈日益加強(qiáng)趨勢，國務(wù)院已經(jīng)將《節(jié)約用水條例》的制定列為2005年“一檔”立法計(jì)劃，正緊張制定中，將于年內(nèi)出臺。國家是選擇以計(jì)劃用水和定額用水為特征的節(jié)約用水體系，還是選擇以水權(quán)為核心的市場體系來解決水資源危機(jī)，來保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略安全的水資源需求，成為水權(quán)制度是否在中國得以生根的決定性因素之一。在水資源成為國家戰(zhàn)略資源的背景下，這種選擇的答案還難以確定。
　　再次，從現(xiàn)有的水資源管理制度轉(zhuǎn)變?yōu)樗畽?quán)體系，由于調(diào)整了水資源管理的目標(biāo)和職能，改變了管理運(yùn)作方式，不是一種“水利行業(yè)管理”的簡單權(quán)利升級，而是一種公共權(quán)利的加強(qiáng)，政府權(quán)利的制約和削弱。如水權(quán)民主協(xié)商機(jī)制的引入，如取水設(shè)施的社會化等等，都會對相關(guān)的政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)的利益分配產(chǎn)生影響。目前我國以水利工程為核心的水資源系統(tǒng)的人員隊(duì)伍相當(dāng)龐大?；谑袌龅乃畽?quán)制度，對其利益集團(tuán)的影響一旦顯現(xiàn)，將會出現(xiàn)巨大阻力。
　　最后，水權(quán)制度還受到體制不完善的制約。包括水法對“水資源所有權(quán)”的約束，以及取水證制度對交易的約束。由于水權(quán)制度減少了政府對水資源的再調(diào)控能力，因此各級用戶對初始水權(quán)設(shè)定科學(xué)性和民主性的要求，會遠(yuǎn)高于現(xiàn)行的取水許可證的科學(xué)性要求。初始水權(quán)設(shè)定難度大，需要用戶的民主參與，需要科學(xué)的法律體系作保障，同時(shí)，水權(quán)交易過程也需要市場監(jiān)管體系來支持。但是我國目前的法律體系與此要求差距甚大，水權(quán)交易的市場監(jiān)管體系甚至未提上日程。
　　從目前已經(jīng)被媒體廣泛宣傳的以東陽義烏水權(quán)交易案例為代表，我們認(rèn)為，其交易還不能成為水權(quán)交易。實(shí)施是跨地域調(diào)水工程的市場體現(xiàn)，無論從法律上、管理上、市場上看，都不適用于水權(quán)概念。雖然具體的水資源要通過水利工程才能輸送到具體的地點(diǎn)，但對水資源的輸送不是水資源本身。水利引水工程要支付費(fèi)用，包括工程費(fèi)用和具體地點(diǎn)的級差租金，統(tǒng)稱為“取水租金”。取水租金能夠幫助實(shí)現(xiàn)水權(quán)但不是水權(quán)本身。
　　在目前中國各個(gè)研究機(jī)構(gòu)對水權(quán)的研究中，天則研究所的研究具有深度和系統(tǒng)性，天則屬于自由經(jīng)濟(jì)流派，推崇市場力量。其強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)結(jié)論值得同業(yè)借鑒：水資源的宏觀稀缺是建立全國性的普遍的水權(quán)體系的前提，若無宏觀稀缺，無需建立這樣的水權(quán)體系。在宏觀稀缺的情況下，若無水權(quán)體系，就會出現(xiàn)宏觀意義上的過度用水和水資源配置的無效率。而過度用水又可能導(dǎo)致從長期來看的水資源供給的萎縮。目前的取水許可制度，因無總量上的限制和分地區(qū)發(fā)放，也會導(dǎo)致同樣的結(jié)果。在實(shí)踐中，上述弊端具體表現(xiàn)為“上游優(yōu)先”原則和“誰投資誰擁有水資源”的規(guī)則。而建立水權(quán)體系和水資源市場的目標(biāo)之一是改變這一規(guī)則。