國(guó)務(wù)院發(fā)　展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng) 侯永志

　　一．推進(jìn)城市化意義重大

　　1． 推進(jìn)城市化是全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)施現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略部署的需要
　　中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略部署的目標(biāo)是，到2050年人均GDP達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化是一個(gè)綜合概念，至少包括如下內(nèi)容：發(fā)展水平（人均GDP）和居民收入水平的提高，生產(chǎn)方式和生活方式由傳統(tǒng)式向現(xiàn)代式的轉(zhuǎn)變。黨的"十六大"明確了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的階段性目標(biāo)，就是在2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一就是明顯改善改善居民的生活質(zhì)量。城市化是生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變的結(jié)果，又促進(jìn)著生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變。如城市可以將生產(chǎn)要素集中到一起以進(jìn)行合理配置，也可以為居民提供更好的生活環(huán)境、生活服務(wù)和更多的公共產(chǎn)品（如教育、醫(yī)療、給排水系統(tǒng)、配送電系統(tǒng)等）?，F(xiàn)代化和城市化緊密相聯(lián)，世界上發(fā)達(dá)國(guó)家一般都有很高的城市化水平（注1），如2001年美國(guó)城市化水平 為77%，日本為79%，德國(guó)為88%。
　　2． 推進(jìn)城市化是更好地推進(jìn)工業(yè)化的需要
　　新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的工業(yè)化迅速發(fā)展。但中國(guó)的工業(yè)化遠(yuǎn)沒(méi)有完成，還需要繼續(xù)推進(jìn)。由于中國(guó)的城市化明顯地滯后于工業(yè)化，工業(yè)化的推進(jìn)受到了嚴(yán)重制約。一般認(rèn)為，城市化率與工業(yè)化率之比值的合理范圍在140%－250%之間。而1978年以來(lái)，中國(guó)的這一比值雖然有所提高，但至2002年也僅達(dá)到88.1%。城市化的滯后阻礙了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，固化了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，限制了農(nóng)村市場(chǎng)的擴(kuò)大，抑制了總需求的擴(kuò)張，從而在很大程度上制約了工業(yè)化的繼續(xù)推進(jìn)。
　　工業(yè)化發(fā)展到一定階段后，將出現(xiàn)服務(wù)業(yè)大發(fā)展的趨勢(shì)。服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，將為第一、第二產(chǎn)業(yè)提供更好、更多的服務(wù)，從而促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前，相對(duì)與其他產(chǎn)業(yè)而言，中國(guó)的服務(wù)業(yè)更加落后。服務(wù)業(yè)的落后已經(jīng)制約著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，在全面建設(shè)小康社會(huì)的整個(gè)歷史時(shí)期，中國(guó)必須大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。而服務(wù)業(yè)是以城市為依托的，沒(méi)有城市化的快速發(fā)展，便不可能有服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　表1. 中國(guó)工業(yè)化與城市鎮(zhèn)化的發(fā)展比較（%）

年份 工業(yè)增加值/GDP 市鎮(zhèn)人口/總?cè)丝? 城市化率/工業(yè)化率 1978 44.4 17.9 40.4 1980 44.2 19.4 43.9 1985 38.5 23.7 61.6 1990 37.0 26.4 71.4 1995 42.3 29.0 68.7 2000 43.6 36.2 83.0 2001 43.5 37.7 86.7 2002 44.4 39.1 88.1

　　3．推進(jìn)城市化是全球化背景下提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要
　　人多地少是中國(guó)的基本國(guó)情。在較少的土地上投入大量的勞動(dòng)，是中國(guó)農(nóng)業(yè)缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的根本原因。中國(guó)目前農(nóng)戶農(nóng)作物生產(chǎn)的平均耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模僅有0.4公頃，與世界農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)（如美國(guó)和加拿大）的耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模（從幾百到上千公頃）相差甚遠(yuǎn)。這意味著在單位農(nóng)產(chǎn)品的成本中，世界農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的勞動(dòng)成本（一般占總成本的10%左右）大大低于中國(guó)的勞動(dòng)成本（占總成本的40－60%）。顯然，在物化生產(chǎn)成本（如化肥和農(nóng)藥等）相同的情況下，中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品將十分缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)要提高種植業(yè)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，除了通過(guò)科技提高產(chǎn)量外，還需要使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，以擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，降低生產(chǎn)成本。
　　如果農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不能大規(guī)模轉(zhuǎn)移，在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐步開(kāi)放的情況下，中國(guó)農(nóng)業(yè)將面臨巨大的生存壓力。在這種情況下，若通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼維持農(nóng)業(yè)的生存，中央政府的財(cái)政將不堪重負(fù)，從而有可能加重其他產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，并進(jìn)而影響這些產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展及其國(guó)際化，需要形成一些國(guó)際性的貿(mào)易、金融、信息中心，而這些中心多以大城市為依托。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，中國(guó)也必須發(fā)展一些大城市以及以此為依托的區(qū)域性、全球性貿(mào)易、金融和信息中心。
　　4． 推進(jìn)城市化將為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)提供不竭動(dòng)力
　　目前，中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施比較落后。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括通路、通水、通電、通郵、通話、通氣、通熱和平整土地工程建設(shè)，城市生態(tài)環(huán)境和城市災(zāi)害預(yù)防與控制工程建設(shè)，快速軌道交通、信息基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理工程建設(shè)等，將極大地促進(jìn)內(nèi)需的增長(zhǎng)，從而為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供強(qiáng)大動(dòng)力。
　　居民向城市的集聚還將擴(kuò)大房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求，從而拉動(dòng)房地產(chǎn)投資需求。
　　城市化創(chuàng)造著居民的消費(fèi)需求，如汽車、信息產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品的需求，為市場(chǎng)擴(kuò)張創(chuàng)造前提條件。
　　城市化將整體上改善居民的生活環(huán)境和教育、醫(yī)療及衛(wèi)生條件，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快人力資本積累，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)。
　　5． 推進(jìn)城市化有利于地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展
　　城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。城市化本質(zhì)上是一個(gè)人口地域集中過(guò)程。人口和經(jīng)濟(jì)的集中便于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)利用技術(shù)和資本的外部性，提高生產(chǎn)率，增強(qiáng)盈利能力，從而促進(jìn)資本的形成，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。
　　城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有著密切的關(guān)系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；忠赞r(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移為前提。城市化將為農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造機(jī)會(huì)。因此，城市的發(fā)展能夠帶動(dòng)毗鄰地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　另外，城市化還將促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展和現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)共同富裕提供前提條件。

　　二．中國(guó)城市化存在的問(wèn)題

　　1． 城市化水平低
　　中國(guó)是世界上城市化水平較低的國(guó)家。與發(fā)達(dá)國(guó)家比是如此，與一些發(fā)展水平相近的發(fā)展中國(guó)家相比也是如此。按照世界銀行數(shù)據(jù)，2001年中國(guó)城市化水平只有37%，低于世界平均水平10個(gè)百分點(diǎn)，低于中低收入國(guó)家的平均水平9個(gè)百分點(diǎn)，低于高收入國(guó)家平均水平41個(gè)百分點(diǎn)。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表2. 中國(guó)城市化水平國(guó)際比較

國(guó)家或地區(qū) 1980年城市人口占總?cè)丝诘谋嚷剩ǎィ? 2001年城市人口占總?cè)丝诘谋嚷剩ǎィ? 世界平均 39 47 低收入國(guó)家平均 24 31 中等收入國(guó)家平均 38 52 中低收入國(guó)家平均 31 46 中高收入國(guó)家平均 64 77 高收入國(guó)家平均 75 78 中國(guó) 20 37 （注2） 美國(guó) 74 77 日本 76 79 德國(guó) 83 88 馬來(lái)西亞 42 58 印度尼西亞 22 42 菲律賓 38 59

　　　　　　　　　　資料來(lái)源："World Development Indicators 2003 ", The World Bank。
　　2．城市基礎(chǔ)設(shè)施水平低
　　中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施水平低，表現(xiàn)在：大城市交通擁擠、居民居住條件差、環(huán)境和噪聲污染嚴(yán)重、水資源短缺等；中小城市自來(lái)水、天然氣普及率和硬化道路比重低、污水、廢物處理設(shè)施缺乏等。
　　北京、上海、天津是中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施水平較高的城市。即使這樣的城市，其基礎(chǔ)設(shè)施水平與國(guó)外一些大城市相比，還存在著較大差距。如2002年上海人均公共綠地面積6.1平方米，只相當(dāng)于倫敦1990水平的16.0%左右。
　　同時(shí)，還應(yīng)看到，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平在地區(qū)之間的明顯差異。由表3可以看出，中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施整體上處于較低的水平上。
　　　　　　　　　　　　　　　表3. 若干地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平的比較(2002)

城市 人均住宅建筑面積（平方米） 城市人口自來(lái)水普及率（％） 城市煤氣普及率（％） 人均鋪裝道路面積 （平方米） 人均公共綠地面積 （平方米） 北京 26.4 100 99.6 8.1 5.9 上海 28.0 100 100 11.6 6.1 天津 22.2 100 95.1 8.5 5.6 遼寧 19.4 87.1 82.0 7.1 5.7 安徽 20.2 79.7 62.4 8.8 4.5 河南 19.2 73.2 49.3 6.4 5.7 四川 24.9 43.5 30.7 3.9 2.6 陜西 21.0 76.9 59.2 5.6 4.0

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2003年》。
　　3．區(qū)域發(fā)展不平衡
　　中國(guó)城市化地區(qū)發(fā)展不平衡表現(xiàn)在：第一，三大地帶之間。2000年，東部水平為44.6%，中部為33.5%，西部（不包括廣西和內(nèi)蒙）為27.7%；東西相差16.9個(gè)百分點(diǎn)。2000年，東部有城市287座，中部由247座，而西部只有126座。從城市密度來(lái)看，東、中、西部之間的差別更大。
　　第二，省際之間。按照2000城市化水平的高低，可以把中國(guó)大陸31個(gè)省區(qū)劃分為四類地區(qū)。（1）城市化水平在50%以上者，包括北京、上海、天津、遼寧、黑龍江和廣東等6省市；（2）城市化水平在40%至50%之間者，包括內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、浙江、福建、湖北和海南等7省區(qū)；（3）城市化水平在30%與40%之間者，包括山西、山東、重慶、陜西、青海、寧夏和新疆等7省市區(qū)；（4）城市化水平30%以下者，包括河北、安徽、江西、河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南、西藏和甘肅等11個(gè)省區(qū)。城市化水平最高者與最低之間相差70個(gè)百分點(diǎn)左右。
　　4．城市平均規(guī)模偏小
　　表4提供了特大城市人口集中度的國(guó)際比較情況。2000年，中國(guó)特大城市人口集中度只有14%，低于法國(guó)7個(gè)百分點(diǎn)，低于巴西20個(gè)百分點(diǎn)，低于美國(guó)和日本24個(gè)百分點(diǎn)，低于德國(guó)27百分點(diǎn)。
　　　　　　　　　　　　　　　　表4. 特大城市（人口超100萬(wàn)）的人口集中度

國(guó)家或地區(qū) 1980年特大城市人口占城市總?cè)丝诘谋嚷剩ǎィ? 2000年特大城市人口占城市總?cè)丝诘谋嚷剩ǎィ? 中國(guó) 13 14 巴西 32 34 法國(guó) 21 21 德國(guó) 39 41 日本 34 38 美國(guó) 38 38

　　　　　　　　　　資料來(lái)源： "World Development Indicators 2003 ",The World Bank。　　

　　三、中國(guó)城市化的目標(biāo)與任務(wù)

　　1．在未來(lái)20年內(nèi)，將城市化水平提高到60%左右
　　城市化的目標(biāo)取決于需要和可能。目前，中國(guó)城市化水平較低，提高城市化水平是現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。從需要方面來(lái)看，中國(guó)的城市化進(jìn)程越快越好。中國(guó)城市化的進(jìn)程將主要決定于其可能性。
　　為分析中國(guó)城市化進(jìn)程的可能性，根據(jù)世界銀行2000年《世界發(fā)展指標(biāo)》，我們可以估計(jì)城市化發(fā)展的多國(guó)平均模式。根據(jù)這一模式，城市化水平與人均GNP的自然對(duì)數(shù)呈線性相關(guān)關(guān)系。（見(jiàn)專欄1）世界銀行的一份研究報(bào)告表明，人均GDP的差異可以解釋城市化水平差異的70％。這也說(shuō)明，人均GDP水平是城市化化水平最主要的決定因素。
　　2000年，中國(guó)GDP總量為89404億元，人均水平在7040元左右，按官方匯率計(jì)算達(dá)到850美元左右。根據(jù)有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的分析，2000－2020年，中國(guó)GDP年均可增長(zhǎng)7.2%左右。另?yè)?jù)有關(guān)人口增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)分析，2000－2020年，中國(guó)人口年均將增長(zhǎng)8‰左右。據(jù)此估計(jì)，2020年，中國(guó)人均GDP將達(dá)到2885美元。屆時(shí)，城市化水平可達(dá)58.7%。
　　以上分析可見(jiàn)，在未來(lái)20年內(nèi)，將中國(guó)的城市化水平由2000年的36.22%提高到60%左右是比較合適的目標(biāo)。這樣，城市化率年均需提高1.2個(gè)百分點(diǎn)左右。

　　　　　　　　　　　

專欄1. 城市化水平與人均GNP之間的關(guān)系
1．基本假設(shè)：城市化水平與人均GNP的自然對(duì)數(shù)呈線性相關(guān)關(guān)系。
2．?dāng)?shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行2000年《世界發(fā)展指標(biāo)》。
3．估計(jì)結(jié)果：RURBAN=-51.44+13.82Ln(PGNP)
　　　　　　　　　　(-4.53) (9.14)
　　樣本數(shù)：26 　　R²=0.78
4．線性關(guān)系圖

　　　　　　　　　　　　

注：RURBAN為城市化率（市鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀?，PGNP為人均GNP（美元，世界銀行匯率換算），LPGNP為人均GNP的自然對(duì)數(shù)。

　　2．在擴(kuò)大中小城市數(shù)量的同時(shí)，適當(dāng)重視大城市數(shù)量擴(kuò)大和功能提升
　　在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，城市數(shù)量的嚴(yán)重不足是中國(guó)城市化面臨的主要矛盾，擴(kuò)大城市數(shù)量（包括大、中、小城市數(shù)量）是中國(guó)城市化的主要任務(wù)。美國(guó)的國(guó)土面積與中國(guó)差不多，而人口遠(yuǎn)比中國(guó)少，1980年人口超過(guò)2500人的城市就達(dá)8765座，同期，中國(guó)人口超過(guò)2500人的城鎮(zhèn)不足1000座。
　　擴(kuò)大城市數(shù)量，不僅要擴(kuò)大中小城市數(shù)量，還要適當(dāng)擴(kuò)大城市數(shù)量。大城市不僅勞動(dòng)生產(chǎn)率較高，其資本生產(chǎn)率甚至基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)率也較高。表5 提供的法國(guó)巴黎的情況說(shuō)明了這一點(diǎn)。
　　發(fā)展大城市，不僅是城市化本身的需要，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生產(chǎn)率提高的需要。事實(shí)上，大城市數(shù)量的擴(kuò)大，不僅是一種需要，還是一種趨勢(shì)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，人均GDP在3000美元以下時(shí)，人口和經(jīng)濟(jì)要素主要是向大城市轉(zhuǎn)移。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表5.1989年巴黎及其他地區(qū)生產(chǎn)率的比較

巴黎 法國(guó)其他地區(qū) 差別 勞動(dòng)生產(chǎn)率（1000法郎/工人） 346 259 ＋34% 資本生產(chǎn)率（產(chǎn)出/資本） 0.93 0.73 +27％ 基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)率（產(chǎn)出/基礎(chǔ)設(shè)施） 4.49 2.45 ＋63％

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來(lái)源：《1998年Rousseau》，第64頁(yè)。
　　中國(guó)是土地資源稀缺的國(guó)家，節(jié)約使用土地應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本國(guó)策。城市化應(yīng)有利于資源特別是土地資源的節(jié)約。1997年，中國(guó)城市市區(qū)總面積35萬(wàn)平方公里，占陸地國(guó)土面積的3.6%；卻承載著2.4億人口，占總?cè)丝诘?9.4%。且比較各類城市可見(jiàn)，城市規(guī)模越大，越有利于土地規(guī)模的節(jié)約。1997年，中國(guó)超特大城市 每平方公里面積承載人口1656人，而中等城市只有533人，小城市只有220人，前者是后兩者的3.1倍和7.5倍。城市承載人口能力隨規(guī)模變化的情況見(jiàn)表6。
　　　　　　　　　　　　　表6. 中國(guó)城市（注3）承載人口能力隨規(guī)模變化情況（注4）

超特大城市 特大城市 大城市 中等城市 小城市 超特大城市 1.0 特大城市 1.4 1.0 大城市 2.6 1.8 1.0 中等城市 3.1 2.2 1.2 1.0 小城市 7.5 5.3 2.9 2.4 1.0

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料來(lái)源：《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒1998》
　　3．完善城市功能，形成合理的大、中、小城市布局
　　現(xiàn)代城市不是傳統(tǒng)社會(huì)中的城堡，它不僅是人們居住的場(chǎng)所，還是人們謀求生存和發(fā)展的場(chǎng)所。城市不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，它與其他地區(qū)必須不斷地進(jìn)行物質(zhì)、人才和信息交流。城市大小不一，其功能也不一樣。
　　城市，特別是大城市，必須發(fā)揮它的凝聚經(jīng)濟(jì)的功能，以吸引投資、孵化新企業(yè)并刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與小城市相比，大城市應(yīng)該更加注意多元化，但從大多數(shù)情況來(lái)看，工業(yè)和服務(wù)業(yè)必須保持一定的平衡。在專業(yè)化的中小城市中，應(yīng)以發(fā)展商業(yè)為主，并根據(jù)具體市情適當(dāng)發(fā)展工業(yè)。特大城市則應(yīng)依賴于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，特別是為生產(chǎn)的服務(wù)業(yè)的發(fā)展。國(guó)際上城市化的發(fā)展昭示了這一規(guī)律。在紐約，F(xiàn)IRE（金融Finance、保險(xiǎn)Insurance、房地產(chǎn)Real Estate，三個(gè)單詞的首字母縮寫）部門雇傭了15%的勞動(dòng)力，支付27%的工資。該城市公司所得稅的一半來(lái)自前1000大納稅企業(yè)，其中40%從事FIRE產(chǎn)業(yè)。
　　小城鎮(zhèn)應(yīng)該具有吸納農(nóng)村人口過(guò)剩人口、帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的功能。因此，發(fā)展小城鎮(zhèn)不同于建設(shè)居民區(qū)。小城鎮(zhèn)能否履行其功能，關(guān)鍵在于自身是否有經(jīng)濟(jì)活力。小城鎮(zhèn)不能"有城無(wú)市"，必須既有"城"，又有"市"。它的發(fā)展必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，其規(guī)模的擴(kuò)張必須以經(jīng)濟(jì)繁榮為前提。
　　由于大、中、小城市在城市化進(jìn)程中發(fā)揮著不同的作用，具有不同的功能，大、中、小城市必須形成合理的布局。這樣。中國(guó)的城市化才能健康發(fā)展。

四、促進(jìn)城市化的若干政策建議

　　1．統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確戰(zhàn)略
　　雖然中共十六大進(jìn)一步明確了 "要堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路"的戰(zhàn)略，但在實(shí)際工作中，還存在著優(yōu)先發(fā)展大城市還是優(yōu)先發(fā)展小城市的分歧，有必要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。
　　統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確戰(zhàn)略，有助于制定正確的城市化戰(zhàn)略和城市規(guī)劃。如，只有當(dāng)認(rèn)識(shí)到大城市的發(fā)展是一種必然趨勢(shì)之后，才能在城市規(guī)劃中對(duì)大城市發(fā)展可能帶來(lái)的負(fù)面影響予以認(rèn)真的考慮，并采取相應(yīng)的預(yù)防措施，避免出現(xiàn)國(guó)外普遍出現(xiàn)的"大城市病"。
　　2．加強(qiáng)城市規(guī)劃，強(qiáng)化政府對(duì)城市化的指導(dǎo)
　　城市化有其自身發(fā)展的規(guī)律，但政府在城市化過(guò)程中不是無(wú)所作為的。綜觀各國(guó)現(xiàn)代城市發(fā)展史，可以看出，一個(gè)良好的規(guī)劃是城市化健康發(fā)展的必然需要。要制定不同層次的城市發(fā)展規(guī)劃。目前，中國(guó)不缺乏單個(gè)城鎮(zhèn)的城市總體規(guī)劃，但缺乏區(qū)域性的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，更缺乏全國(guó)性的城市體系規(guī)劃。在新的歷史時(shí)期，要對(duì)跨區(qū)域的和全國(guó)性的城市體系進(jìn)行研究和規(guī)劃，而各地區(qū)則要根據(jù)這些規(guī)劃調(diào)整和完善現(xiàn)有規(guī)劃。規(guī)劃一經(jīng)制定，就需要保持穩(wěn)定性，以維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。
　　3．從實(shí)際出發(fā)，建立符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障體系
　　在現(xiàn)階段，城市居民不同于農(nóng)村居民。對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，土地是他們的生活保障；對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)，就業(yè)是他們生存和發(fā)展的主要手段。在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和技術(shù)不斷進(jìn)步的條件下，勞動(dòng)者就業(yè)崗位的轉(zhuǎn)換將越來(lái)越頻繁?，F(xiàn)在中國(guó)農(nóng)民有一種進(jìn)城的渴望，但又恐失去土地后，一旦沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)，將面臨較大的生活壓力。因此，為順利推進(jìn)城市化，必須盡快建立符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障體系，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面。
　　4．完善農(nóng)村土地制度，促進(jìn)農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移
　　中國(guó)現(xiàn)有的土地制度，一方面為農(nóng)民提供了一種社會(huì)保障或就業(yè)保障，另一方面也制約了農(nóng)民向非農(nóng)的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化的實(shí)現(xiàn)。隨著整個(gè)國(guó)家社會(huì)保障能力的提高，可考慮在一定條件下，實(shí)施土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度；鼓勵(lì)離鄉(xiāng)進(jìn)城農(nóng)民將原承包的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，把土地轉(zhuǎn)讓金的部分或全部交與社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，?quot;土地"換"保障"。這既有利于穩(wěn)定農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，又有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
　　5．完善戶籍制度，建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)
　　目前的戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的人口管理制度。那時(shí)，由于物資產(chǎn)品相對(duì)短缺，采取了一些城鄉(xiāng)分割的做法，如限制農(nóng)民向城市的遷移。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，中國(guó)人口流動(dòng)的限制逐步松動(dòng)，但中國(guó)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)仍處于分割狀態(tài)。這種分割在一定程度上制約了農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移。然而，應(yīng)該看到，現(xiàn)行的戶籍制度不是影響勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移的惟一因素。當(dāng)前，要做的工作是，完善戶籍制度，使之符合建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要。
　　6．建立城鎮(zhèn)建設(shè)投融資新機(jī)制，保障城市化的資金供給
　　財(cái)政資金是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源。在發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家財(cái)政無(wú)償投入一般都占到各國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的50%以上。如日本，在1980年，政府財(cái)政支出占城市基礎(chǔ)設(shè)施總投資的58%。目前，中國(guó)財(cái)政投入的比重僅占35%，應(yīng)在穩(wěn)定現(xiàn)有水平的基礎(chǔ)上逐步提高。但城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金，緊靠財(cái)政投入顯然不行，必須建立城鎮(zhèn)建設(shè)投融資新體制，才能保障城市化的資金供給。如可考慮完善和規(guī)范城鎮(zhèn)土地批租制度，建立和完善城鎮(zhèn)土地出讓金用途分解機(jī)制；允許有條件的地區(qū)發(fā)行市政債券；推行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，吸引外資、動(dòng)員社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
　　7． 重視人才培養(yǎng)，建設(shè)社會(huì)主義新城市
　　農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，不僅意味著人口的空間移動(dòng)，還意味著人們生活方式、行為方式和工作方式的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，農(nóng)民受教育水平不高，也是中國(guó)城市化進(jìn)程緩慢的一個(gè)原因。為提高轉(zhuǎn)移人口對(duì)新工作環(huán)境和生活環(huán)境的適應(yīng)性，克服農(nóng)民進(jìn)城知識(shí)方面的障礙，必須對(duì)他們進(jìn)行教育和培訓(xùn)。
　　城市是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。城市化的發(fā)展，將帶來(lái)越來(lái)越多的管理問(wèn)題。中國(guó)相當(dāng)多的城市政府官員尚缺乏管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市的經(jīng)驗(yàn)。為使城市化能夠健康發(fā)展，中國(guó)一方面要對(duì)城市管理體制進(jìn)行改革，另一方面，要加強(qiáng)城市管理的能力建設(shè)，培養(yǎng)合格的城市管理人才。

注1：城市化水平=城市人口/人口總量

注2：為便于比較，此處選用了世界銀行提供的數(shù)據(jù)。此數(shù)據(jù)與中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)不同

注3：超特大城市人口在200萬(wàn)以上，特大城市人口在100－200萬(wàn)之間，大城市人口在50－100萬(wàn)之間，中等城市人口在20－50萬(wàn)之間，小城市人口在20萬(wàn)以下。

注4 ：數(shù)值為人口承載能力之比