認(rèn)真進(jìn)行試點(diǎn)項(xiàng)目 循序漸進(jìn)推動公用事業(yè)改革

——談北京市第十水廠項(xiàng)目對北京市公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的影響

金永祥

　　在國家政策為國退民進(jìn)的大環(huán)境下，2002年12月建設(shè)部出臺了《推進(jìn)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化指導(dǎo)意見》，2003年全國各地紛紛推出大量項(xiàng)目，集中進(jìn)行城市公用基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化、民營化。公用事業(yè)是我國市場化最晚市場化程度最低的領(lǐng)域之一，國內(nèi)多數(shù)城市政府缺少這方面的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)，而在任何一個市場化項(xiàng)目中政府都需做出一個長期的承諾，如果運(yùn)作不好，風(fēng)險就會很大。業(yè)內(nèi)已有專家預(yù)測，三至五年后在國內(nèi)公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)霈F(xiàn)一批問題項(xiàng)目，甚至產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程會因不規(guī)范運(yùn)作的問題項(xiàng)目而倒退，其依據(jù)主要有兩點(diǎn)：第一，三五年內(nèi)會出現(xiàn)政府換屆，后屆政府對前屆政府決策的態(tài)度可能改變；第二，三五年后目前進(jìn)行的項(xiàng)目將進(jìn)入履約階段，如果目前做出的承諾不符合市場原則，執(zhí)行時可能會難以被最終用戶接受。從另外一個角度，公用市場突然全面開放，社會資金承受能力有限，正常的市場沒有建立起來，產(chǎn)業(yè)化過程中競爭不充分，會使公用產(chǎn)品價格上升或者資產(chǎn)價格下降，不利于政府和公眾權(quán)益。因此，一個城市在提出公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略后，在戰(zhàn)略實(shí)施時首先應(yīng)推出一兩個試點(diǎn)項(xiàng)目，通過試點(diǎn)項(xiàng)目積累產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)并培養(yǎng)運(yùn)作人才，在試點(diǎn)項(xiàng)目基本完成時再逐步推進(jìn)其它項(xiàng)目的運(yùn)作。產(chǎn)業(yè)化能運(yùn)作時一定要重視中介機(jī)構(gòu)的作用，尤其是試點(diǎn)項(xiàng)目。這樣，可以以最小的代價，完成公用事業(yè)改革任務(wù)，逐步改革的過程也是公用事業(yè)市場培育和完善的過程，隨著改革的推進(jìn)，社會資金的承受能力會逐漸加強(qiáng)，最終確定的公用事業(yè)資產(chǎn)和產(chǎn)品價格將是合理的，政府做出的承諾（或簽定的協(xié)議）將是可以執(zhí)行的。
　　北京市公用事業(yè)改革經(jīng)過一些曲折后，總結(jié)出了通過試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)改革的經(jīng)驗(yàn)，對國內(nèi)其它城市是有借鑒意義的。一九九九年以前，以北京京通公路BOT項(xiàng)目失敗和北京第九水廠一期被香港上市公司收購等為標(biāo)志的一批城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作結(jié)果都不能令市政府滿意，尤其是大批項(xiàng)目經(jīng)過多年談判且花費(fèi)了大量前期費(fèi)用后都以失敗告終。當(dāng)時市政府面臨的主要問題有：第一，國外投資人投資北京的基礎(chǔ)設(shè)施到底需要什么條件？第二，未來的基礎(chǔ)設(shè)施投資額巨大，政府沒有足夠的財力，必須使用社會資金。北京大岳咨詢公司協(xié)助政府有關(guān)部門提出了先拿出一個條件較好的項(xiàng)目做為試點(diǎn)探索在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化時政府需提供給投資人的條件，然后逐步推動公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化的建議。市政府接受了這一建議并決定以北京市第十水廠BOT項(xiàng)目為試點(diǎn)，為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)時決定只允許境外投資人參與項(xiàng)目競爭，而且要求投資人必須是國際大公司。下面重點(diǎn)介紹一下北京市從試點(diǎn)項(xiàng)目開始的公用事業(yè)改革歷程。

試點(diǎn)項(xiàng)目的運(yùn)作

　　在北京市政府決定以第十水廠BOT項(xiàng)目為試點(diǎn)后，市政府成立了以汪光燾（原）副市長為主任的項(xiàng)目融資招標(biāo)委員會，下設(shè)招標(biāo)辦公室。市政府責(zé)成市政管委（原公用局）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體運(yùn)作，招標(biāo)辦公室設(shè)在市政管委，由市政管委指定一名副主任兼任招標(biāo)辦公室主任。招標(biāo)委員會經(jīng)過認(rèn)真比選，聘請大岳咨詢公司作為項(xiàng)目的融資招標(biāo)顧問，同時又與大岳公司共同聘請了法律顧問、財務(wù)顧問和技術(shù)顧問。市政府對外腦寄予了厚望，這也是北京市第一次在公用事業(yè)項(xiàng)目中聘請專業(yè)顧問。
　　為了探索國際投資人的投資條件，招標(biāo)委員會要求顧問小組在設(shè)計項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和準(zhǔn)備項(xiàng)目文件時充分考慮國際資本市場條件要求，并適度偏緊。試點(diǎn)項(xiàng)目以積累經(jīng)驗(yàn)為目的，要適當(dāng)考慮進(jìn)度要求，但不能以盡快完成項(xiàng)目為目標(biāo)。這一指導(dǎo)思想貫徹項(xiàng)目運(yùn)作的始終。業(yè)內(nèi)很多人士對第十水廠的進(jìn)度提出了質(zhì)疑，甚至懷疑產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作時間太長是不符合中國國情的。盡管試點(diǎn)項(xiàng)目到2002年才草簽項(xiàng)目協(xié)議，政府有關(guān)部門對第十水廠項(xiàng)目的運(yùn)作非常滿意，認(rèn)為達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作周期較長，主要有以下幾點(diǎn)原因：
　　在準(zhǔn)備文件時，為了研究項(xiàng)目條件偏緊的程度和偏緊的實(shí)現(xiàn)方式，顧問小組花費(fèi)了大量時間。所謂偏緊，就是要突破國際資本市場對中國的慣例。由于在投標(biāo)和談判階段國際資本市場需要重新評估第十水廠的條件（尤其是與國內(nèi)其它項(xiàng)目不同的內(nèi)容），談判工作較國內(nèi)其他項(xiàng)目艱巨很多，也花費(fèi)了較多時間。應(yīng)該說這是值得的，隨著中國市場化程度的發(fā)育健全，中國需要有項(xiàng)目去突破，談判成功將為國際資本市場重新認(rèn)識中國項(xiàng)目創(chuàng)造先例。如果放松條件，第十水廠的談判完全可以在兩個月內(nèi)結(jié)束。
　　在第十水廠項(xiàng)目開標(biāo)時，有一家投標(biāo)人未簽署中文標(biāo)書，招標(biāo)委員會為論證其法律有效性用了近一年時間。招標(biāo)委員會對第十水廠項(xiàng)目高度重視，希望項(xiàng)目運(yùn)作能完全符合中國法律和國際慣例，因此在出現(xiàn)問題時決策非常謹(jǐn)慎。在論證過程中，很多國內(nèi)著名法律專家都參加了論證會議，也沒有形成一致意見。最后，招標(biāo)委員會決定廢標(biāo)。實(shí)際上，招標(biāo)委員會可以在開標(biāo)當(dāng)天就做出決策。
　　北京連續(xù)五六年的干旱對政府和投資人的信心都產(chǎn)生了一定的影響。近幾年來，由于干旱密云水庫水位持續(xù)下降，這種現(xiàn)象影響了雙方?jīng)Q策，從而影響了進(jìn)度。實(shí)際上，據(jù)專家介紹，連續(xù)干旱屬于正常的自然現(xiàn)象，密云水庫歷史上出現(xiàn)過更長時間的干旱，但干旱過后，又進(jìn)入了豐水年份。對于這種自然現(xiàn)象，雙方是有共識的，因此，無論是政府還是投資人都在堅持推進(jìn)項(xiàng)目。
　　首都機(jī)場擴(kuò)建占用第十水廠輸水管線路由致使重新規(guī)劃管線路由，造成項(xiàng)目延期。管線路由改變后，重新規(guī)劃、選線及規(guī)劃審批用了很多時間，在管線路由確定后雙方需就有關(guān)費(fèi)用問題進(jìn)行談判。首都機(jī)場擴(kuò)建是奧運(yùn)項(xiàng)目之一，對奧運(yùn)會的成功舉辦有舉足輕重的作用，其重要性超過了第十水廠的管線，機(jī)場擴(kuò)建影響輸水管線不會避免。

試點(diǎn)后期兩個項(xiàng)目的運(yùn)作

　　在2001年至2002年，北京市運(yùn)作了兩個污水處理項(xiàng)目：北京肖家河污水處理項(xiàng)目和北京盧溝橋污水處理項(xiàng)目，其中盧溝橋項(xiàng)目是按招標(biāo)方式運(yùn)作的。
　　在兩個項(xiàng)目運(yùn)作的前期，參與第十水廠運(yùn)作的人員都沒有參與。肖家河污水處理廠到2002年下半年建成投產(chǎn)時，除初步有個1.5元/立方米污水處理價格約定外，其它商務(wù)條件都沒有定，投資方也沒有與任何政府機(jī)構(gòu)簽定協(xié)議，項(xiàng)目無法進(jìn)行完工驗(yàn)收和投運(yùn)。盧溝橋項(xiàng)目的評標(biāo)工作確定了中標(biāo)候選人，但不同投標(biāo)人根據(jù)各自的理解提交了技術(shù)、融資和法律文件，盡管中標(biāo)候選人建議的污水處理價格較低，但中標(biāo)人提出的很多投標(biāo)條件政府都無法接受。
　　2002年中，北京市政管理委員會接管兩個項(xiàng)目后期運(yùn)作，第十水廠項(xiàng)目招標(biāo)辦公室主任林雪梅女士負(fù)責(zé)兩個項(xiàng)目運(yùn)作的具體工作。市政管委委托大岳咨詢公司作為肖家河項(xiàng)目的顧問，協(xié)助其規(guī)范肖家河項(xiàng)目，委托第十水廠項(xiàng)目的法律顧問協(xié)助其規(guī)范盧溝橋項(xiàng)目，有關(guān)該項(xiàng)目的財務(wù)問題由大岳咨詢公司協(xié)助解決。市政管委和所聘顧問都有豐富的經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目運(yùn)作很快進(jìn)入狀態(tài)。2003年初市政管委與肖家河項(xiàng)目的投資人簽定了特許權(quán)協(xié)議，2003年中市政管委與盧溝橋項(xiàng)目投資人簽署了項(xiàng)目協(xié)議。
　　在肖家河項(xiàng)目中，經(jīng)過談判，最終確定的水價為1.28元/立方米，比原價格降低幅度達(dá)13%。在盧溝橋項(xiàng)目中，雙方首先對合同條件進(jìn)行了談判，以政府能接受的條件為基礎(chǔ)雙方進(jìn)行了水價談判，最終確定的水價高于投標(biāo)人建議的水價。可以確信，如果從兩個項(xiàng)目開始，就充分吸收第十水廠項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)并充分利用第十水廠項(xiàng)目培養(yǎng)的人才，政府利益會得到更大保護(hù)，項(xiàng)目運(yùn)作效率將會大大提高。

北苑、五里坨等五個污水處理項(xiàng)目的融資

　　北京市政府已經(jīng)開始全面的公用事業(yè)投融資體制改革，今年陸續(xù)推出了北苑等五個污水處理廠項(xiàng)目、地鐵四號線等交通項(xiàng)目以及一些垃圾處理項(xiàng)目。北京作為首都有著較強(qiáng)的支付和履約能力，對投資人有著強(qiáng)烈的吸引力，經(jīng)過幾年的努力，多數(shù)投資人已經(jīng)認(rèn)可了北京的投資環(huán)境，北京市全面開放公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的條件已經(jīng)具備。
　　為了提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，北京市政府聘請了大岳咨詢公司作為五個污水項(xiàng)目融資的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和財務(wù)顧問，聘請曾擔(dān)任第十水廠法律顧問的君屹律師事務(wù)所作為項(xiàng)目的法律顧問。
　　工作小組充分吸收第十水廠和肖家河、盧溝橋兩個污水處理廠項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，僅用了一個多月的時間就完成了五個污水處理廠項(xiàng)目的招標(biāo)文件。在招標(biāo)文件中，由于充分了解投標(biāo)人的承受能力，對在其它項(xiàng)目中投資人無法接受的條件，在這五個項(xiàng)目中都放松了要求，并據(jù)此固化了很多實(shí)質(zhì)性條款，這樣不僅可保持五個項(xiàng)目都符合北京市的污水管理體制，而且可以提高談判效率，從而縮短項(xiàng)目運(yùn)作周期。
　　共有四十多家國內(nèi)外公司購買了五個污水處理項(xiàng)目的招標(biāo)文件。10月14日至25日，五個項(xiàng)目分別進(jìn)行了現(xiàn)場考察和標(biāo)前會議，多數(shù)投標(biāo)人對項(xiàng)目招標(biāo)文件感到十分滿意，并表示一定參加投標(biāo)。市政管委有關(guān)人員和所聘顧問完全掌控了項(xiàng)目條件和項(xiàng)目進(jìn)程，相信這五個項(xiàng)目將如期取得成功，項(xiàng)目條件將會經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)，項(xiàng)目最終確定的價格將是由市場確定的合理價格。