安徽國禎環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司 蹇興超 韋怡

　　摘要：本文探討了污水處理市場化中政府和投資運營商的風(fēng)險，并提出了各自風(fēng)險的防范與應(yīng)對策略。
　　關(guān)鍵詞：污水處理市場化 風(fēng)險

The risk and prevention strategy of wastewater treatment market management
Jian Xingchao Wei Yi

　　Abstract: The paper analyzes the risks of government and investors in the process of market management of wastewater treatment and gives suggestion to prevent these risks.
　　Key words: market management of wastewater treatment, risk

　　污水處理市場化是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，各級政府對可持續(xù)發(fā)展與環(huán)保事業(yè)日益重視，并紛紛改革過去傳統(tǒng)的投融資和污水處理廠建設(shè)、運行方式，推進(jìn)污水處理市場化發(fā)展。福建省在全國率先出臺了《關(guān)于推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的暫行規(guī)定》，廣東等其他省市也制定了相應(yīng)的推進(jìn)辦法，并積累了一定的成功經(jīng)驗。城市污水處理廠市場化運作有托管運營、BOT和TOT等3種基本模式，分別適用于建設(shè)較早、擬建和完工不久或即將完工的污水處理廠。本文分析了污水處理市場化中政府和投資運營商的風(fēng)險，提出了各自風(fēng)險的防范與應(yīng)對策略，供有關(guān)方面參考。

一、政府的風(fēng)險

　　城市污水處理是公益事業(yè)，原則上是屬于需政府承擔(dān)并組織實施的項目，污水處理市場化中政府的風(fēng)險從整體上說是項目能否按計劃如期、保質(zhì)保量地實施，起到凈化污水，保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的作用。圍繞這一大的目標(biāo)，政府的風(fēng)險主要可分為政策、商業(yè)和自然災(zāi)害等3大類。
　　1. 政策風(fēng)險
　　政策風(fēng)險主要是國家環(huán)保政策和稅收政策的改變?nèi)绛h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高、稅收政策、指標(biāo)調(diào)整等，會導(dǎo)致項目公司的運營成本改變，影響投資運營商的投資收益，進(jìn)而影響污水處理項目的順利進(jìn)行。按照風(fēng)險分擔(dān)的原則，此類政策風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)，政府部門可以通過調(diào)整污水處理服務(wù)費價格，延長特許權(quán)經(jīng)營期限或采取其他相應(yīng)措施予以投資運營商補(bǔ)償。
　　2. 商業(yè)風(fēng)險
　　由于污水處理項目牽涉到的因素很多，政府和投資商在談判階段對項目涉及到的方方面面的影響因素不可能有非常詳細(xì)的了解，同時投資運營期限較長，隨著項目的不斷推進(jìn)，許多難以預(yù)料的環(huán)境因素將對項目的順利實施構(gòu)成威脅，項目公司的融資能力、項目管理能力也受到考驗。如果項目公司的資金到位困難，無法按時開工建設(shè)，無法在規(guī)定的時間內(nèi)完工，交付使用，致使項目延期或終止，預(yù)期的社會公共效益難以實現(xiàn)。由于項目持續(xù)時間較長，經(jīng)濟(jì)形勢的變化等不確定因素較多，投資運營商的經(jīng)營風(fēng)險難以保證，尤其是在中標(biāo)者出現(xiàn)經(jīng)營不好，涉及重大訴訟或破產(chǎn)時，最終有可能出現(xiàn)中標(biāo)主體不存在的局面。如果項目建設(shè)條件如工程地質(zhì)、水文等發(fā)生重大變化，導(dǎo)致工程費用大幅增加，項目公司無法承擔(dān)，導(dǎo)致項目流產(chǎn)。因為BOT項目有很長的經(jīng)營期限，如果項目公司在建設(shè)期較多地注重近期的利益，則可能難以保證經(jīng)營期滿后，項目移交時資產(chǎn)的質(zhì)量。
　　3. 臺風(fēng)、地震、洪水等自然災(zāi)害引起的風(fēng)險

二、政府風(fēng)險的防范與應(yīng)對策略

　　1. 公開招標(biāo)，選擇有實力、有經(jīng)驗、符合資質(zhì)條件的投資商
　　采取公開招標(biāo)的方式，確定投資商的準(zhǔn)入條件把好第一道關(guān)，然后由政府組織的評審小組對投標(biāo)文件中對項目有關(guān)費用取值及回報率，污水的噸水處理收費，結(jié)合居民、財政的承受能力，進(jìn)行獨立、認(rèn)真的經(jīng)濟(jì)評審。投標(biāo)的處理工藝是否科學(xué)，是否適合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，運行方案是否可行，投資回報是否合理，計算方法是否準(zhǔn)確，計算科目是否漏項，操作思路是否正確等進(jìn)行評審，各種指標(biāo)綜合考慮。在這一過程中首先要重視專家的作用，聘請專業(yè)的BOT項目技術(shù)、財務(wù)、法律等多方面專家作為政府的顧問，從事招標(biāo)文件的制作、投標(biāo)文件的評審、特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議條款的制定、合同談判等工作。聘請專家可使政府在項目的每一個階段中能夠處在比較主動的地位，也可從專業(yè)的角度尋找出較為妥善的解決辦法。政府在聘請專家顧問的同時，也必須派遣訓(xùn)練有素、經(jīng)驗豐富的人員參與整個工作，并把握各種條件制定與項目的進(jìn)程。政府的人員必須具有較高的級別和足夠的權(quán)利，并能夠及時促使政府部們決定交易條件。否則，可能導(dǎo)致項目的拖延而造成損失。同時對項目建設(shè)的必要性進(jìn)行廣泛的社會市場調(diào)查和宣傳，爭取社會各界的支持與理解。
　　2. 投標(biāo)期由投資商提供投標(biāo)保函
　　各投標(biāo)商必須提供足額的投標(biāo)保證金，一方面顯示投標(biāo)商的實力，另一方面可以敦促投標(biāo)商盡職地履行自己的責(zé)任，而且在其出現(xiàn)違約情況時政府可以得到一定的補(bǔ)償。
　　3. 在項目的建設(shè)階段，由政府有關(guān)部門組織相關(guān)項目管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對項目的全過程進(jìn)行有效監(jiān)督，從項目各項審批手續(xù)，建設(shè)方案到初步設(shè)計，資金到位計劃等按照政府的要求實行全方位、全過程的監(jiān)督，同時將《建筑法》，《招投標(biāo)法》，工程監(jiān)理制等落實進(jìn)項目建設(shè)工程管理體制中，從而保證項目的質(zhì)量、工期、造價要求并符合項目完工標(biāo)準(zhǔn)。也可以在建設(shè)期內(nèi)要求投資商或工程承包商提供完工擔(dān)保，包括延期擔(dān)保、超預(yù)算擔(dān)保等，或購買完工保險以確保項目的按期完工。
　　4. 在運營期間由投資商提供運營保證金
　　在項目的運營階段，運用政府的行政權(quán)力，在雙方實現(xiàn)了法律保障的糾紛解決機(jī)制的前提下，建立起雙方的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，發(fā)展雙方相互協(xié)作的利益伙伴關(guān)系，同時對項目公司的經(jīng)營情況定期進(jìn)行檢查。為了保證污水處理廠運轉(zhuǎn)良好，運營期內(nèi)，政府可要求投資商提供履約保證金，履約保證金一般可以為三個月的污水處理費用。
　　5. 特許經(jīng)營權(quán)的處置
　　當(dāng)項目公司在出現(xiàn)重大經(jīng)營失誤或繼續(xù)由原項目公司經(jīng)營會導(dǎo)致極大經(jīng)營風(fēng)險的情況下，政府應(yīng)當(dāng)同項目融資貸款銀行協(xié)商一致后，收回特許經(jīng)營權(quán)或?qū)⑻卦S經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)由他人行使。這些約定必須事先在特許權(quán)協(xié)議中加以明確。
　　6. 特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的約定
　　政府應(yīng)當(dāng)在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中制定詳盡的風(fēng)險防范措施條款，明確各方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。

三、投資運營商的風(fēng)險

　　投資運營商的風(fēng)險從整體上說是投資能否按計劃如期收回，具體可分為政策法律、商業(yè)和技術(shù)等3大類風(fēng)險。
　　1. 政策法律風(fēng)險
　　在發(fā)達(dá)國家，城市污水處理市場化一直以其投資回報穩(wěn)定，風(fēng)險小而備受資金雄厚的投資者青睞。但是，我國從20世紀(jì)80年代后期才開始大規(guī)模建設(shè)城市污水處理廠，城市污水處理市場化則是最近兩年才開始探索的新商業(yè)模式，缺乏相關(guān)法律法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)范，投資商其經(jīng)營過程中存在著巨大的風(fēng)險，包括業(yè)主變化、收費體系不健全以及各種政策的重大變化等。由于缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)約束，使投資者感到風(fēng)險難測，投資者權(quán)益得不到充分保障，是導(dǎo)致目前許多投資者裹足不前的重要原因。其次是國家環(huán)保政策和稅收政策的改變?nèi)绛h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高會導(dǎo)致項目公司的運營成本改變，影響投資運營商的投資收益。
　　2. 商業(yè)風(fēng)險
　　由于BOT項目融資的參與方和其中的審批環(huán)節(jié)較多，投融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因此綜合融資過程較漫長、復(fù)雜，融資的成本較高，如果項目公司的資金到位困難，無法按時開工建設(shè)或如期完工，則不能如期收取污水處理服務(wù)費，投資難以如期收回。其次是項目持續(xù)時間長，經(jīng)濟(jì)形勢的變化、通貨膨脹和投資商的經(jīng)營狀況等不確定因素較多。
　　3. 技術(shù)風(fēng)險
　　如果項目建設(shè)條件如工程地質(zhì)、水文等發(fā)生重大變化，可能導(dǎo)致工程建設(shè)費用大幅增加，項目公司難以承擔(dān)。如果投資運營商為降低建設(shè)和運行成本而選用不成熟的污水處理工藝而導(dǎo)致污水處理效果不理想，難以達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和國家排放標(biāo)準(zhǔn)，從而難以如期收取污水處理服務(wù)費或運營成本增加，投資收益難以保證。

四、投資運營商的風(fēng)險防范與應(yīng)對策略

　　1. 呼吁政府頒布相關(guān)的法律和地方法規(guī)，要求政府明確主管部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、服務(wù)
　　各級政府相關(guān)部門應(yīng)大力呼吁人大盡快立起草討論有關(guān)法律文件，同時地方政府可以制定地方性法規(guī)，確定各方的權(quán)利義務(wù)，做到有法可依。另外，政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的政策以保障法規(guī)的充分實施和保障產(chǎn)業(yè)化的政策切實可行，避免同現(xiàn)實脫節(jié)等問題。政府的主管部門在污水處理市場化進(jìn)程中將擔(dān)任非常重要的角色，各方的組織和協(xié)調(diào)、特許經(jīng)營權(quán)的簽署等基本工作都要由其來負(fù)責(zé)，所以投資商可要求政府明確主管部門，以防止政府部門之間互相推諉，延誤時間，造成風(fēng)險。投資商還可聘請相應(yīng)的法律顧問和投資銀行家參加與同政府的談判。
　　2. 要求政府在預(yù)算中明確污水處理費的收取標(biāo)準(zhǔn)與收集方法，并設(shè)立專用資金帳戶
　　投資運營商的唯一收入來源就是政府向項目公司支付的污水處理服務(wù)費，該費用來源于政府向企業(yè)和居民收取的污水處理費，要切實保障項目公司能夠按時得到穩(wěn)定的現(xiàn)金收入，就必須先保障政府的污水處理費能按時和足額收取。投資商可要求政府在當(dāng)年的預(yù)算中明確污水處理費的收取標(biāo)準(zhǔn)和收集方法，并經(jīng)地方人大批準(zhǔn)。由于政府在決定污水處理費的收取水平時需充分考慮居民的承受能力，收費價格往往不可能一步到位，也就是說，污水處理費很可能不足以支付污水處理服務(wù)費。在這種情況下，投資商可要求政府在預(yù)算中規(guī)定由財政另行設(shè)法補(bǔ)足其中的差額。為了確保污水處理服務(wù)費的按時支付，投資商可要求政府制定一個統(tǒng)一的污水處理費收費帳號，在必要時將該收費帳戶質(zhì)押給項目融資的貸款銀行。
　　3. 要求政府盡可能完善配套設(shè)施
　　投資商可要求政府負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和管理污水處理廠廠外的污水收集系統(tǒng)，包括集污干渠和泵房，干渠鋪設(shè)到污水處理廠的集污池，并保證適量的污水供應(yīng)。可要求政府負(fù)責(zé)建設(shè)污水處理廠與周邊路網(wǎng)的聯(lián)通道路。要求政府做好項目公司所需的配套設(shè)施的維護(hù)，并協(xié)助項目公司做好與當(dāng)?shù)卣块T的協(xié)調(diào)工作，以保證項目的建設(shè)和運營。可要求項目用地采取行政劃撥的方式，由項目公司無償使用。
　　4. 爭取項目用電采用工業(yè)用電谷期電價標(biāo)準(zhǔn)
　　污水處理廠是一個用電大戶，電費是污水廠運行費用的主要組成部分，直接影響污水處理廠的運營成本。污水廠需要24小時運轉(zhuǎn)，享受不了只在夜間用電，白天少用電的優(yōu)惠政策，由于污水處理廠還具有社會效益的功能，污水處理廠的成本加大，投資商會在投標(biāo)時相應(yīng)提高污水處理費，這樣會增大政府的支付壓力，同時也會給企業(yè)和居民或政府造成負(fù)擔(dān)，因此投資商可爭取政府給予污水處理廠較合理的低價格的用電政策。
　　5. 爭取稅收優(yōu)惠
　　污水處理廠目前可能發(fā)生的由地方征收的稅項是營業(yè)稅和企業(yè)所得稅?？紤]到污水處理關(guān)系到環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，為了不加重污水處理廠的負(fù)擔(dān)，減少污水處理費的征收，減輕居民的負(fù)擔(dān)，投資商可建議政府免征地方稅種。
　　6. 確定合適的投資收益率
　　投資收益率太高，則污水處理服務(wù)費較高，政府難以接收。投資收益率太低，則投資商風(fēng)險較大。綜合考慮我國目前的經(jīng)濟(jì)形勢、銀行貸款利率、長期國債利率及走勢，較合適的投資收益率為8-10%。
　　7. 同商業(yè)銀行建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系
　　目前，我國銀行存款余額不斷增加，同時商業(yè)銀行惜貸情況很普遍。污水處理市場具有較穩(wěn)定的投資收益，商業(yè)銀行也愿意在條件合適時介入。投資商應(yīng)從投標(biāo)階段就同商業(yè)銀行建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，以利于快速和低成本的融資。
　　8. 選擇合適成熟的污水處理工藝，優(yōu)化設(shè)計
　　投資商應(yīng)根據(jù)國家的環(huán)保法規(guī)和當(dāng)?shù)厮|(zhì)要求，聘請技術(shù)專家會同設(shè)計部門選擇最合適的污水處理工藝，并優(yōu)化設(shè)計，降低投資。
　　9. 同政府簽署詳細(xì)的法律文件，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任
　　在一系列法律文件中，特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議是核心，是制定其他法律文件的基本依據(jù)。除特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議之外，主要的法律文件包括：土地使用權(quán)合同、用電合同、用水合同、供污水合同、服務(wù)費支付合同等，這些合同可以單獨分別簽署，也可以作為特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的附件。由于項目實施時間長，合同應(yīng)特別注明，如果由于國家政策、法律法規(guī)的變化和通貨膨脹等原因而導(dǎo)致項目公司的經(jīng)營成本受到實質(zhì)性的影響，政府部門應(yīng)通過調(diào)整服務(wù)費價格、延長特許權(quán)經(jīng)營期限或采取其他相應(yīng)措施予以投資商補(bǔ)償，并在合同中明確調(diào)價的具體條件和調(diào)價公式；其他方面的不可抗力，可通過協(xié)商解決。
　　10. 精心組織建設(shè)施工和運營管理，盡力降低建設(shè)和運行成本
　　通過精心組織建設(shè)施工管理如采用招標(biāo)辦法可以在很大程度上降低工程造價和資金成本。通過優(yōu)化運行管理，減少工作人員，精心維護(hù)保養(yǎng)設(shè)備等方法，可以降低運行成本。