摘 要: 本文簡(jiǎn)要回顧近年來(lái)我國(guó)城市水價(jià)研究與改革實(shí)踐的歷程，探討公眾參與在水價(jià)改革中的地位與作用，指出水價(jià)改革應(yīng)與引入市場(chǎng)機(jī)制和提高服務(wù)質(zhì)量相結(jié)合，才能取得更好效果。
　　關(guān)鍵詞: 水價(jià) 改革 公眾參與

　　從系統(tǒng)科學(xué)觀點(diǎn)看，我國(guó)城市普遍存在水源短缺和水質(zhì)惡化等問(wèn)題，其實(shí)是城市水系統(tǒng)惡性循環(huán)的表現(xiàn)，而改變這種狀況的三條基本途徑是節(jié)水、治污和再生水回用*。然而，這些問(wèn)題的產(chǎn)生和解決在一定程度上都與水價(jià)有關(guān)，而水價(jià)的改革又離不開(kāi)公眾的參與。因此，水價(jià)改革和公眾參與便成為本文討論的主題。

一、低水價(jià)的長(zhǎng)期困擾

　　我們通常所說(shuō)的城市水價(jià)包括供水價(jià)格、水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)和回用水價(jià)格等四種類型，而在實(shí)際收費(fèi)中有時(shí)將水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)附加在供水價(jià)格中一并收取，所以，城市水價(jià)又時(shí)常指城市供水價(jià)格。
　　由于受福利觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)城市的水價(jià)長(zhǎng)期以來(lái)都處于較低水平，許多城市在長(zhǎng)達(dá)30年的時(shí)間內(nèi)，水價(jià)維持不變。當(dāng)改革開(kāi)放促使許多商品都放開(kāi)價(jià)格或大幅度提價(jià)時(shí)，水價(jià)仍被嚴(yán)格限制在很低的水平上，其理由之一是提高水價(jià)會(huì)加劇通貨膨脹，因?yàn)楣┧玛P(guān)國(guó)計(jì)民生，水價(jià)在物價(jià)指數(shù)中占有較高的權(quán)益重?cái)?shù)，尤其到1990年代初期，水價(jià)問(wèn)題已非常嚴(yán)重，長(zhǎng)期的低水價(jià)政策助長(zhǎng)了用水浪費(fèi)，加劇了缺水危機(jī)。1/3強(qiáng)的供水企業(yè)因制水成本上升而虧損，其虧損額幾乎與盈利的供水公司的凈收益相抵銷，許多城市的政府也因此而背上沉重的財(cái)政包袱，既缺乏資金改造供水管網(wǎng)和擴(kuò)大供水設(shè)施建設(shè)，更沒(méi)有足夠的資金用于排水管網(wǎng)和污水處理廠的建設(shè)，城市供排水行業(yè)舉步維艱。一些城市因供水設(shè)施的能力不足，長(zhǎng)期遭受缺水困擾，為籌集建設(shè)資金，在國(guó)家特許的情況下，較大幅度地提高了水價(jià)（如大連、青島等），但這也僅限于個(gè)案處理。供水作為一種社會(huì)福利，其價(jià)格仍由中央政府物價(jià)主管部門嚴(yán)格控制。當(dāng)這種狀況難以為繼時(shí)，水價(jià)改革便呼之欲出，提高水價(jià)幾乎成了1990年代的主旋律。過(guò)去10年內(nèi)平均上調(diào)了6次，全國(guó)城市水價(jià)平均增長(zhǎng)了363%，年均增長(zhǎng)率高達(dá)16.5%，但出乎人們意料的是城市售水成本上升的更快，10年內(nèi)增加了6倍，平均年均增長(zhǎng)20%，超過(guò)了水價(jià)上漲的幅度，供水企業(yè)的虧損狀況不但沒(méi)好轉(zhuǎn)，反而還有逐年加劇的趨勢(shì)。以水資源最為短缺的南水北調(diào)受水區(qū)（京津冀魯豫）31個(gè)地級(jí)以上建制市為例，1997年至1999年，水價(jià)平均每年上漲13%，而成本卻上升了15%（圖1），供水企業(yè)虧損額卻由1997年的近3億元擴(kuò)大到1999年的5億多（圖2）。

為什么？原因是多方面的，但對(duì)水價(jià)改革存在片面認(rèn)識(shí)是主要原因之一，由于長(zhǎng)期實(shí)行低水價(jià)政策，企業(yè)虧損是當(dāng)時(shí)提出水價(jià)改革的主要?jiǎng)右?，因此提高水價(jià)自然就成了幫助供水企業(yè)扭虧為盈的主要手段，并成了一種慣性，但由于對(duì)水價(jià)改革缺乏系統(tǒng)研究，在水價(jià)改革的實(shí)踐中，無(wú)論政府部門，還是供水企業(yè)或是用水消費(fèi)者，都不同程度地存在著"水價(jià)改革等同于提高水價(jià)"的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以致于經(jīng)常出現(xiàn)供需雙方或政府與企業(yè)之間因具體提價(jià)幅度各執(zhí)已見(jiàn)而僵持不下的局面，而水價(jià)改革的真正目的和其廣泛的內(nèi)涵卻被忽視了。

二、水價(jià)改革的重要進(jìn)展

　　從1990年代初開(kāi)始的水價(jià)改革走過(guò)了一段漫長(zhǎng)曲折的探索之路，直到1998年9月23日國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部《城市供水價(jià)格管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的頒布出臺(tái)，水價(jià)改革才開(kāi)始步入科學(xué)與法治軌道，盡管《辦法》中還有許多有待進(jìn)一步完善的地方，貫徹過(guò)程中還有許多困難需要去克服，但我仍然認(rèn)為《辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)城市水價(jià)改革在許多方面取得了重要進(jìn)展：首先是確定了"補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)"的定價(jià)原則，通貨膨脹不再作為水價(jià)調(diào)整的制約因素，初步建立了水價(jià)形成機(jī)制。第二是規(guī)范了調(diào)整水價(jià)的行動(dòng)，并將水價(jià)調(diào)整的審批權(quán)由中央政府下放到地方城市政府，體現(xiàn)了實(shí)事求是的精神。第三是規(guī)定在水價(jià)調(diào)整方案審批前，應(yīng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)；在調(diào)價(jià)方案實(shí)施前，應(yīng)由所在城市人民政府向社會(huì)公告，重視了公眾的參與。第四，設(shè)置了容量水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制或階梯式水價(jià)結(jié)構(gòu)，為供水企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作和促進(jìn)節(jié)約用水創(chuàng)造了條件。然而，《辦法》頒布后，實(shí)施時(shí)卻遇到了許多實(shí)際困難，為推動(dòng)改革的進(jìn)行，國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部于1999年6月2日下發(fā)了"關(guān)于貫徹《城市供水價(jià)格管理辦法》有關(guān)問(wèn)題的通知"，并選擇了天津市、保定市、哈爾濱市、徐州市、溫州市、許昌市、長(zhǎng)沙市、廣州市、開(kāi)平市、梧州市、福州市、重慶市、成都市、西安市等14個(gè)城市進(jìn)行供水價(jià)格改革試點(diǎn)，以期在總體經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面推行水價(jià)改革。2001年1月和3月，國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部又分別在哈爾濱和成都召開(kāi)了水價(jià)改革座談會(huì)和研討會(huì)，交流改革經(jīng)驗(yàn)，探討如何解決改革實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題。
　　對(duì)我國(guó)城市供水價(jià)格改革起到積極推動(dòng)作用的還有兩項(xiàng)國(guó)際技援項(xiàng)目：一是由亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）提供援助的"城市供水價(jià)格"項(xiàng)目；二是由聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）提供援助的"21世紀(jì)中國(guó)城市水管理"項(xiàng)目。亞行技援項(xiàng)目分為兩期，第一期（1997.7~1999.12）項(xiàng)目的主要目標(biāo)是引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的水價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)政府出臺(tái)《辦法》提供咨詢。在建設(shè)部和國(guó)家計(jì)委的指導(dǎo)下，由加拿大S.M國(guó)際咨詢公司和建設(shè)部城市水資源中心組織國(guó)際和國(guó)內(nèi)專家組成的考察組對(duì)福州、成都、上海、大連和張家口等五個(gè)試點(diǎn)城市進(jìn)行了多次調(diào)研，得到了城市政府及有關(guān)部門大力支持?？疾旖M在掌握第一手資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際上水價(jià)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)政府提供了咨詢意見(jiàn)，這些意見(jiàn)對(duì)于出臺(tái)《辦法》和水價(jià)改革宣傳起到了一些促進(jìn)作用。第二期（1999.12~2001.12）項(xiàng)目的主要目標(biāo)是為試點(diǎn)城市貫徹實(shí)施《辦法》提供咨詢和幫助。該項(xiàng)目比較突出的成果是協(xié)助張家口市人民政府于2000年9月出臺(tái)了我國(guó)第一個(gè)地方性水價(jià)管理法規(guī)--《張家口市城市供水價(jià)格管理實(shí)施細(xì)則》。這一細(xì)則的頒布不僅規(guī)范了張家口市供水價(jià)格的調(diào)整和管理行為，也為其他城市貫徹《辦法》探索了經(jīng)驗(yàn)。鑒于張家口市水價(jià)偏低，企業(yè)負(fù)債較重，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，居民收入水平較低等實(shí)際情況，專家組協(xié)助張家口市有關(guān)部門制定了六年調(diào)價(jià)方案及還貸計(jì)劃（表1）。該計(jì)劃被當(dāng)?shù)卣杉{后，將開(kāi)創(chuàng)出一個(gè)多贏的局面，該市不僅于2001年順利實(shí)施了上漲48.4%的調(diào)價(jià)方案，還對(duì)供水公司的成本控制提出了嚴(yán)格要求。此計(jì)劃還具有水價(jià)預(yù)告的功能，按此計(jì)劃，張家口市供水公司不僅可在六年內(nèi)還清近1.3億元貸款本息，還可在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，政府可卸去財(cái)政補(bǔ)貼的包袱，消費(fèi)者了解到水價(jià)還有大幅上漲的趨勢(shì)后，也會(huì)加大節(jié)水投入。亞行二期的研究成果和張家口的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)多次研討會(huì)和新聞媒體的宣傳，不僅擴(kuò)大了水價(jià)改革的影響，還受到國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的重視。亞行對(duì)該項(xiàng)目也給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為"這是近幾年亞行技援項(xiàng)目中最好的、最成功的、應(yīng)當(dāng)推廣的一個(gè)范例。

　　UNDP技援項(xiàng)目"21世紀(jì)中國(guó)城市水管理"（1997.10~1999.12），幾乎與亞行一期項(xiàng)目同步進(jìn)行。該項(xiàng)目有兩個(gè)目標(biāo)，一是機(jī)構(gòu)改革，二是水價(jià)調(diào)整。該項(xiàng)目由建設(shè)部組織實(shí)施，并以石家莊為試點(diǎn)城市。國(guó)家項(xiàng)目辦公室設(shè)在建設(shè)部城市水資源中心。該項(xiàng)目在水價(jià)改革方面取得的重要進(jìn)展之一，是在1999年初制定了一個(gè)為期五年的調(diào)整方案，包括供水價(jià)格、排水費(fèi)、污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)。該方案經(jīng)國(guó)際和國(guó)內(nèi)專家的共同分析論證后，成為石家莊市政府調(diào)整水價(jià)的重要依據(jù)。由于水價(jià)對(duì)用水需求的彈性影響，該方案的實(shí)施將會(huì)明顯抑制用水需求快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。圖3顯示在不同水價(jià)條件下用水需求的增長(zhǎng)狀況，如果維持1993年的低水價(jià)，到2000年現(xiàn)有的供水能力便不能滿足用水需求；若按1993~1997年的實(shí)際水價(jià)測(cè)算，則到2003年供水能力便滿負(fù)荷；若按1993~1999年的實(shí)際水價(jià)測(cè)算，則現(xiàn)有供力僅可維持到2005年；如果實(shí)施1999~2003年的調(diào)價(jià)計(jì)劃，用水需求的增長(zhǎng)將會(huì)得到有效抑制。石家莊市近幾年的用水變化表明，提高水價(jià)對(duì)促進(jìn)節(jié)水是有明顯效果的。
　　石家莊市的改革經(jīng)驗(yàn)與張家口市一樣，對(duì)推動(dòng)我國(guó)城市水價(jià)改革都起到了一定的示范作用。從這個(gè)意義上講，亞行和UNDP對(duì)我國(guó)的城市水價(jià)改革是作出一定貢獻(xiàn)的。

三、水價(jià)改革中的公眾參與

　　城市供水是一種特殊的自然壟斷商品，一個(gè)城市的同類水價(jià)通常只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，公眾作為水的消費(fèi)者有支付水費(fèi)的義務(wù)，但在日常的消費(fèi)中卻幾乎沒(méi)有選擇的余地， 這從表面上看是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平交易原則的。但《辦法》中建立的水價(jià)聽(tīng)證會(huì)制度，能在一定程度上彌補(bǔ)這一缺陷，公眾通過(guò)其代表參加聽(tīng)證會(huì)，可以反映公眾對(duì)水價(jià)的承受能力和支付意愿，也有權(quán)通過(guò)其他方式監(jiān)督供水企業(yè)的收費(fèi)行為。公眾參與，有利于制定合理的水價(jià)，也有利于督促供水企業(yè)控制成本，還有利于提高公眾交納水費(fèi)的自覺(jué)性。當(dāng)然，要達(dá)到上述效果，還需要加強(qiáng)公眾意識(shí)教育，但前提是要做社會(huì)學(xué)方面的調(diào)查研究，以便能客觀反映消費(fèi)者的承受能力和支付意愿。從某種意義上講，反映消費(fèi)者的承受能力的支付意愿，也是公眾參與水價(jià)改革的一種好的形式。
　　在亞行技援項(xiàng)目中，曾對(duì)成都、福州和張家口三個(gè)城市進(jìn)行過(guò)社會(huì)調(diào)查。結(jié)果顯示，盡管這幾年各城市的水價(jià)都有不同程度的提高，但居民家庭的水費(fèi)支出占可支配收入的比例仍然是很低的，三個(gè)城市都不超過(guò)0.8%（圖4），而在教育、電話、電費(fèi)、燃?xì)獾燃彝ト粘ＶС鲋?，水費(fèi)的支出也是最低的（圖5）。即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)較差，居民收入相對(duì)較低的張家口市，預(yù)測(cè)按調(diào)價(jià)計(jì)劃大幅度提高水價(jià)后，平均家庭水費(fèi)支出占可支配收入的比例也僅為1%左右，即便是貧困家庭也沒(méi)有超過(guò)2%（圖6），而國(guó)際上比較公認(rèn)的警戒線是4%。如果考慮到目前我國(guó)城市居民中還不同程度的存在某些"灰色收入"等因素，居民的實(shí)際承受能力可能還會(huì)更強(qiáng)一些。

　　承受能力是一項(xiàng)比較客觀的指標(biāo)，相比之下，居民的支付意愿則常有很大的主觀性，從表2的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，支付意愿不僅取決于承受能力，還與供水公司的服務(wù)質(zhì)量及其他諸多社會(huì)因素有關(guān)。因此，從這個(gè)角度也說(shuō)明，水價(jià)改革決不僅僅是簡(jiǎn)單的調(diào)整水價(jià)的問(wèn)題，還應(yīng)與提高供水質(zhì)量和服務(wù)水平相聯(lián)系，同時(shí)也要與引入有限競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變投資決策機(jī)制，強(qiáng)化成本控制機(jī)制等改革配套進(jìn)行，才能得到公眾的廣泛支持。