楊萬東 劉宏遠
（浙江大學(xué)博士后流動站） （浙江工業(yè)大學(xué)建工學(xué)院）
徐錫彪 汪大翚
（嘉興大禹環(huán)境工程公司） （浙江大學(xué)環(huán)資學(xué)院）

　　摘 要：介紹了我國現(xiàn)有小城鎮(zhèn)污水處理廠的現(xiàn)狀，BOT的基本概念，在此基礎(chǔ)上，提出了BOT方式組建我國城鎮(zhèn)污水處理廠的新模式。
　　關(guān)鍵詞： 小城鎮(zhèn)、污水處理廠、建設(shè)、運營、轉(zhuǎn)移

plant of the developing town in our country
——the approaching of the BOT model

Yang Wandong Liu Hongyuang
(Post-doctoral Station, zhejiang University) (College of Architecture, Zhejiang Industry University)
Xu Xibiao Wang Dahui
(Jiaxing Dayu Environmental Engineering Company) (College of Environment & Resource Sciences)

　　Abstract: The nowadays situation of the wastewater treatment plant of the developing town in our country and the basic concept of the BOT model is introduced in this paper, then the new build-operate-transfer model for wastewater treatment plant of the developing town in our country is given.
　　Keywords: developing town, wastewater treatment plant, build, operate, transfer.

0. 概述

　　隨著國民經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城市建設(shè)進程的加快，我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展十分迅速。其主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大和城市經(jīng)濟建設(shè)的迅猛發(fā)展。城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大使得城鎮(zhèn)人口越來越多，城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展會使城鎮(zhèn)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)規(guī)模擴大、數(shù)量增加，由此帶來的我國小城鎮(zhèn)的環(huán)境問題已不容樂觀。雖然我國在過去十年對環(huán)境問題十分重視，已建立了相應(yīng)的法律、法規(guī)，而且有相當一部分城鎮(zhèn)其污水處理廠已經(jīng)建成或開始建設(shè)，但是，由于我國小城鎮(zhèn)有其特殊性，如城鎮(zhèn)數(shù)量多，規(guī)模大小相差較大，市政基礎(chǔ)建設(shè)資金嚴重不足，城鎮(zhèn)建設(shè)依靠當?shù)卣?，使得城?zhèn)的環(huán)保投資已成為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。我國“八·五”、“九·五”期間已經(jīng)針對我國小城鎮(zhèn)污水的特點做了大量的研究，且取得了很多成就，但投資省、效率高的處理工藝對小城鎮(zhèn)污水處理廠仍然不能從根本上解決問題；已經(jīng)投資建成的部分小城鎮(zhèn)污水處理廠由于日常運行費用的重負不得不經(jīng)常停運；對于眾多正在起步發(fā)展的小城鎮(zhèn)，效率再高的處理工藝也需要一定資金來建設(shè)、運營污水處理廠。
　　目前，我國小城鎮(zhèn)污水處理廠一方面根據(jù)國家政策、城鎮(zhèn)發(fā)展的需要必須建設(shè)，另一方面其自身存在的特點又使得其建設(shè)存在諸多問題。本文就我國小城鎮(zhèn)污水處理廠采用BOT方式建設(shè)進行研究和探索。

1. 關(guān)于BOT

1.1 BOT的基本理論
　　世界上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)私有化的概念出現(xiàn)在十八世紀^[1]，但真正概念的BOT形式是在二十世紀七十年代的中國香港形成的，而且第一個以BOT方式運作的項目是香港的十字港隧道^[2]。
　　盡管目前世界上采用BOT形式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時，操作及具體實施有很大差異，但是關(guān)于BOT的一些基礎(chǔ)原理和構(gòu)想都是相同的^[3]。
　　BOT從原理上講非常簡單，BOT代表的是Build-Operate-Transfer，即建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓，這是一種直接吸收私營企業(yè)資金和技術(shù)（包括外方企業(yè)）的方式，用以建設(shè)、運營和轉(zhuǎn)讓給公用部門的基礎(chǔ)設(shè)施計劃，并據(jù)此組織這個項目，政府授權(quán)給下屬公用專業(yè)公司，邀請私營企業(yè)投標，經(jīng)過談判簽訂專營合同，經(jīng)政府批準，某企業(yè)獲得特許權(quán)，籌措資金，在項目所在地成立專營公司，設(shè)計并建設(shè)該項目，運營該項目一定的期限（通常20~50年），并獲取一定效益，最后在特許期結(jié)束時，將該項目無償轉(zhuǎn)讓當?shù)卣\營。
　　采用這種形式操作的項目即為BOT方式的項目。BOT最本質(zhì)的特點是使私營企業(yè)資金用于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了更好吸引私營企業(yè)資金，目前還有一種B-O-O方式，即Build-Own-Operate，在該方案中，專營公司有無限期的運行特許權(quán)。因此，不同的BOT結(jié)構(gòu)，用在不同項目中，其意義各不相同。
　　事實上，根據(jù)財務(wù)評估可以得出，一般超過30年專營期的話，每延長一年收益對整個投資回報的效果差不多是負的，一個30年的BOT項目與一個延長的BOO項目之間的差別并不大，據(jù)此看來，國際上通用即為BOT方式。
　　在BOT項目中，最重要是資金的融資方式、風險的分擔、資金的結(jié)構(gòu)、回報率的確認以及政府與專營公司各自的地位等因素。BOT方式不僅是一個融資的協(xié)議，而且還是一個長期專業(yè)化的協(xié)議。在協(xié)議的基礎(chǔ)上，公私雙方建立起伙伴關(guān)系，并向公眾提供經(jīng)濟、高效的服務(wù)。
1.2 BOT項目的構(gòu)成
　　BOT項目方案取決于一整套有關(guān)的雙邊協(xié)議，關(guān)鍵是政府與專營公司雙方都滿意的專營合同。
　　國際、國內(nèi)的BOT項目多為吸引國外投資，因此，雙邊協(xié)議的主體——專營公司是投資者根據(jù)股東協(xié)議組成的財團公司，項目成立后應(yīng)在當?shù)貒易⑦^冊。依照國際慣例，BOT項目的組織結(jié)構(gòu)主要由一系列的協(xié)議、合約、合同構(gòu)成，如總承包商與分包商的土建、安裝合同，與專業(yè)設(shè)計院的設(shè)計合同，財團內(nèi)部的股東協(xié)議、財團與金融方面（銀行貸款聯(lián)合方）的債務(wù)協(xié)議、保險協(xié)議以及相應(yīng)附加條款等等。圖1為BOT項目的合約結(jié)構(gòu)圖。

　　值得指出的是，圖1中BOT項目的重要協(xié)議為專營協(xié)議和銷售合同。專營協(xié)議是確保專營公司在政府授權(quán)上合法地經(jīng)營、參與公用事業(yè)，而銷售合同則是專營公司獲得效益的決定因素。目前，由于建設(shè)項目具體內(nèi)容的不同，BOT項目的合同內(nèi)容千差萬別，但對于同一領(lǐng)域內(nèi)的BOT項目，一般可采用相應(yīng)的投資模式、建設(shè)模式和運行管理模式。因此，針對小城鎮(zhèn)的特點，研究我國小城鎮(zhèn)污水處理廠的BOT方式就具有重大的理論和實際應(yīng)用價值。

2. BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠的探討

2.1 我國小城鎮(zhèn)污水處理廠的特點
　　小城鎮(zhèn)一般是指介于鄉(xiāng)村和大城市之間的縣、縣級市所在地、發(fā)展起來的鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)等。從應(yīng)用意義上講，小城鎮(zhèn)并沒有嚴格概念性的劃分，具有相對的地區(qū)意義，只是為了從總體上有一個要領(lǐng)的稱謂。在某一地區(qū)稱之為小城鎮(zhèn)，可能到另一地區(qū)按其規(guī)模就會成為大城市，因此，前所述及，我國小城鎮(zhèn)的一個很大特點就是規(guī)模大小不盡相同。小城鎮(zhèn)的發(fā)展多是依靠本地的自身優(yōu)勢，強調(diào)經(jīng)濟利益發(fā)展的同時勢必影響市政基礎(chǔ)設(shè)施的投入，即使有一定投入，由于環(huán)保設(shè)施缺少直接的經(jīng)濟效益，其運行管理也制約著小城鎮(zhèn)污水處理廠的正常運轉(zhuǎn)，這已經(jīng)成為目前我國小城鎮(zhèn)污水處理廠不可爭辯的事實。
2.2 BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠
2.2.1 BOT方式的應(yīng)用
　　BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠可以解決目前我國小城鎮(zhèn)污水處理廠所面臨兩個最重要的難題，一是小城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)資金問題，另一個是小城鎮(zhèn)污水處理廠的運行管理問題。由于BOT方式是專營公司出資建設(shè)污水廠，這樣從根本上解決了小城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)資金問題。專營公司從切身利益出發(fā)，必須使所建的污水處理廠處于良好的運行狀態(tài)，否則其經(jīng)濟問題將面臨危機，因此，建成的小城鎮(zhèn)污水處理廠亦不存在運行管理問題。
　　因此，從理論和實際應(yīng)用角度，BOT方式建設(shè)小城鎮(zhèn)污水處理廠是較為合適的。
　　BOT方式在應(yīng)用到小城鎮(zhèn)污水處理廠過程中，必須充分考慮其實際面臨的問題。由于小城鎮(zhèn)污水處理廠的投資、建設(shè)規(guī)模較小，因此，專營公司組建時從實際出發(fā)，在投資模式、建設(shè)模式以及運營管理模式等方面著手，建立適合自己特點的BOT方式，具體為：
　　1. 投資模式
　　國際上流行的BOT方式一般多為較大規(guī)模資金投入項目，引進外資是BOT方式融資的一個重要方面，但對于小城鎮(zhèn)污水處理廠，由于其規(guī)模較小，投資相對較少，因此專營公司應(yīng)以國內(nèi)大型環(huán)保企業(yè)、當?shù)丨h(huán)保企業(yè)為主而組建，資金籌措時也應(yīng)以企業(yè)和個人資金為主，這樣會省去因引進外資而帶來的一系列繁瑣程序，使投資者更為直接，資金到位率更好。同時環(huán)保企業(yè)在技術(shù)和管理上更有優(yōu)勢，對節(jié)省資金、提高效率大有裨益。
　　由于此種投資模式的股東是企業(yè)和個人，企業(yè)包括私營企業(yè)、集體企業(yè)甚至國營企業(yè)，個人可以是社團、組織乃至私人，在確定投資控股時一般遵循企業(yè)投資/個人投資≥51%的原則，使企業(yè)控股，這樣更有利于專營公司日后的操作管理。
　　2. 建設(shè)模式
　　由于小城鎮(zhèn)污水處理廠BOT專營公司組建的性質(zhì)有別于傳統(tǒng)的BOT引進外資模式，因此，其在建設(shè)污水處理廠時也應(yīng)有其自己的建設(shè)模式。
　　小城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)內(nèi)容比較具體，其設(shè)計方案的確定、處理工藝的選擇可根據(jù)實際情況來直接確定，由于專營公司具有一定設(shè)計、施工能力，因此，在污水處理廠從設(shè)計、施工到竣工驗收時，專營公司都可直接參與甚至獨立完成整個項目。這樣的好處是不存在任何中間環(huán)節(jié)，減少在設(shè)計、施工、安裝之間產(chǎn)生的扯皮現(xiàn)象，施工進度更快，項目完成更徹底。
　　我們把這種專營公司自營建設(shè)或參與建設(shè)的方式稱之為BOT自建模式。
　　3. 運營管理模式
　　前所述及，小城鎮(zhèn)污水處理廠BOT方式的投資者主要為企業(yè)和個人，因此污水處理廠運行的效果直接牽涉到這些企業(yè)和個人的利益，他們更注意運營方式的好壞。
　　污水處理廠建成后的運營管理從總體上說包括兩個部分，一個是污水處理廠內(nèi)部的運行管理，另一部分是污水處理廠對外接納污水的收費管理。
　　污水處理廠內(nèi)部的運行好壞是正常收費管理的前提，即只有在確保污水處理廠正常運行，處理效果達標情況下，其收費才成為可能。污水處理廠內(nèi)部的運行管理應(yīng)采取一套相應(yīng)的維護措施，進一步節(jié)約挖潛，降低成本，為專營公司謀利。
　　污水處理廠的對外收費管理是牽涉專營公司切身利益的大事。目前可依據(jù)的模式一是靠政府通過增收水費的方式解決，另一個是專營公司自建系統(tǒng)分別收費。前者適用于眾多的城鎮(zhèn)居民的收費管理，后者對較為集中的小城鎮(zhèn)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)更為適合。其真正意義上的收費管理系統(tǒng)可根據(jù)實際進一步研究和探索。
2.2.2 BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠的評價
　　用BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠不僅可以彌補小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，進一步推動小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和營運產(chǎn)業(yè)化、商品化、現(xiàn)代化，而且有助于解決我國小城鎮(zhèn)污水處理廠目前面臨的運行管理問題，為徹底改善小城鎮(zhèn)目前的環(huán)境質(zhì)量狀況奠定基礎(chǔ)。
　　首先，小城鎮(zhèn)污水處理廠屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，引入企業(yè)平等競爭機制，有利于提高公用事業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)企業(yè)化、科學(xué)化，促進技術(shù)、管理水平的提高。
　　第二，打破公用事業(yè)設(shè)施服務(wù)收費的福利化傾向，積極引入商品價格機制，實現(xiàn)公用設(shè)施投資回收、營運成本收益的良性循環(huán)。
　　第三，BOT項目一旦立項后，專營公司會立即著手從設(shè)計到施工直至竣工的一系列操作，其設(shè)計質(zhì)量高、建設(shè)過程快，使小城鎮(zhèn)污水處理廠能夠更快地為改善小城鎮(zhèn)環(huán)境作貢獻。
　　第四，小城鎮(zhèn)污水處理廠的BOT方式以國內(nèi)及當?shù)厮綘I企業(yè)、個人投資為主，因此，避免了引進外資而使我國的外匯流失的問題。
　　當然，BOT項目是由私營企業(yè)投資經(jīng)營的，勢必帶來負面效應(yīng)，其表現(xiàn)為：
　　第一，私營投資者資金籌措及前期項目開發(fā)（專營合同等談判）的花費是相當多的，雖然小城鎮(zhèn)污水處理廠的專營公司有別于國際上傳統(tǒng)的引進外資形式，但其前期用于談判、協(xié)議等非經(jīng)營的費用還是相當驚人的，這有可能影響到私人企業(yè)投資的積極性。
　　第二，專營公司是由私營企業(yè)和個人組成，因此，其總是期望獲得更高的利潤，這樣有可能加重當?shù)仄髽I(yè)和小城鎮(zhèn)居民的負擔。
　　第三，如果小城鎮(zhèn)污水處理廠的BOT方式前期工作（如投標、商務(wù)、技術(shù)談判等）過長，政府可能會失去對項目開發(fā)階段的控制，整體上延誤工程的開工時間。

3. 結(jié)語

　　近年來，國際上流行的BOT方式已在發(fā)展中國家有過諸多的成功實例，但也有失敗的例證^[2]。一般認為，一個BOT項目能否最后取得成功，主要取決于投資方的獲利目標和當?shù)卣贫ǖ氖召M政策以及專營公司承擔風險的忍受能力。因此，針對我國小城鎮(zhèn)污水處理廠的特點，引用BOT方式組建，必須注意克服前期工作中的一些弊端，根據(jù)我國國情，從實際出發(fā)，營造具有中國特色的BOT方式。
　　隨著我國小城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)的突飛猛進，小城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理已迫在眉捷，有理由相信以BOT方式組建的小城鎮(zhèn)污水處理廠會在我國“十·五”期間開花結(jié)果。

參考文獻

　　[1] Walker C. Smith AJ.Privatized infrastructwre-the BOT approach.Thomas Telford,London,1995
　　[2] C M Tam,Build-operate-transfer model for infrastructure developments in Asia:reasons for successes and failures,International Jounal of Project Management,Vol.17,No.6.PP.377~382,1999
　　[3] 樂林生，用BOT方式組建自來水廠初探，城市公用事業(yè)，Vol.9,No.4,1995

楊萬東簡歷

　　楊萬東，男，1967年12月出生于遼寧省新賓縣。1989年8月哈爾濱建筑工程學(xué)院給水排水專業(yè)畢業(yè)，獲學(xué)士學(xué)位；1992年6月哈爾濱建筑大學(xué)市政環(huán)境工程學(xué)院市政工程專業(yè)畢業(yè)，獲碩士學(xué)位；1995年12月 哈爾濱建筑大學(xué)市政環(huán)境工程學(xué)院市政工程專業(yè)畢業(yè)，獲博士學(xué)位；曾在國家地震局工程力學(xué)研究所土木水利博士后流動站和浙江大學(xué)環(huán)境工程博士后流動站工作，現(xiàn)在哈爾濱工業(yè)大學(xué)政環(huán)境工程學(xué)院任教，職稱：副教授。