近期關(guān)于供水價格的評論非常多，一如既往，焦點落在成本是否合理、用戶是不是應(yīng)該“照單全收”。我國供水價格的定價機制明確為“成本加成”，即首先用合理供水成本加上一定比例的收益得到企業(yè)應(yīng)得的合理經(jīng)營收入，再以此為基礎(chǔ)核算單位水價，因此成本的認定成為定價首要的、也是最為關(guān)鍵的步驟。

財務(wù)審計不能替代供水成本監(jiān)審

成本監(jiān)審的責(zé)任主體是物價部門，06年國家發(fā)改委發(fā)布的《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）征求意見稿》（以下簡稱“辦法”，由于操作性等原因，辦法征求意見稿自公布后就不斷的修訂，據(jù)稱新的版本很快就會面世）中明確“定價成本應(yīng)當(dāng)以經(jīng)會計師事務(wù)所或稅務(wù)、審計等政府部門審計的年度財務(wù)會計報告及審核無誤、手續(xù)齊備的原始憑證及賬冊為基礎(chǔ)”。這一點，社會上誤解比較多，皆以財務(wù)審計為供水成本監(jiān)審，而實際上兩者是完全不同的。財務(wù)審計更偏重企業(yè)會計信息的真實性，而成本監(jiān)審則在確認真實性的基礎(chǔ)上要區(qū)分出來哪些成本是為提供特定的公共服務(wù)（這里指的是供水服務(wù)）而發(fā)生的，并且是符合一定效率水平的合理成本，也是應(yīng)當(dāng)通過水費的回收得到補償?shù)摹；\統(tǒng)地說，會計審計，審的是企業(yè)成本；成本監(jiān)審，審的是供水業(yè)務(wù)發(fā)生的合理成本。

成本監(jiān)審與企業(yè)自身財務(wù)管理制度應(yīng)當(dāng)兼容

《辦法》提出了較為詳盡和合理的、用于成本監(jiān)審的標準成本結(jié)構(gòu)，這套表格要求供水企業(yè)按照生產(chǎn)環(huán)節(jié)核算申報人力成本、固定資產(chǎn)折舊等各項成本，并且明確“與城市供水經(jīng)營活動無關(guān)的費用不得計入城市供水定價成本”（這一規(guī)定實際是要求實現(xiàn)供水業(yè)務(wù)的獨立核算，但由于規(guī)定過于籠統(tǒng)，執(zhí)行起來可能會有較大偏差。）。在筆者看來，這套工具的最大弱點在于，企業(yè)的實際運營管理和財務(wù)管理未必是按照這套表格的方法去組織的，比如企業(yè)對人工成本的核算方法與《辦法》規(guī)定的按生產(chǎn)環(huán)節(jié)核算通常有較大差異。也就是說，企業(yè)在申報成本的時候需要根據(jù)成本申報表格的規(guī)范另外編報，這個“兼容”的問題對企業(yè)而言意味著消耗管理資源和隱性的誠信風(fēng)險，而物價部門則需要審查上報數(shù)據(jù)與經(jīng)審計的財務(wù)報表是否實質(zhì)性相符。實踐中，受企業(yè)混業(yè)經(jīng)營、財務(wù)管理不健全和政府信息獲取困難、專業(yè)能力有限等各方面的制約，成本監(jiān)審結(jié)果的真實性較難得到保障。

判斷成本的合理性

即使能夠判斷企業(yè)供水業(yè)務(wù)成本的真實性，物價部門還面臨另外一個難題—判斷企業(yè)是否為控制成本付出了“合理的”努力，也就是判斷企業(yè)是否達到了合理的、符合行業(yè)平均水平的效率和成本控制水平。

成本的合理性最容易遭到質(zhì)疑，諸如工資水平、管理費支出是否過高總是最受關(guān)注，但要確認這些成本費用項的合理水平并非易事。就以人力成本為例，由于企業(yè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)用戶的密度大小不一樣，生產(chǎn)規(guī)模相近的兩家企業(yè)可能在抄表和管網(wǎng)維護方面配備的工作人員差異較大，無法用所謂行業(yè)平均水平來衡量?？赡苡绊懭藛T配備的還有系統(tǒng)保障水平、地形地勢不同造成泵站的數(shù)量不同、長距離輸水還可能需要增加殺菌環(huán)節(jié)等多種因素。依此類推，地方環(huán)境條件的差異造成不同企業(yè)在固定資產(chǎn)投資和運營成本上的差異是非常大的，由于一個特定區(qū)域內(nèi)一般只有一家供水企業(yè)，如何判斷供水成本的合理性確實是個難題。盡管《辦法》中對部分成本/費用項給出了一定的標準，但一是標準的確定沒有較強的技術(shù)支撐，再者“一刀切”的標準在全國范圍內(nèi)的適用性也還是個疑問，最重要的是，在一些重要的成本項，比如動力費等，卻沒有標準可參照。總之，在供水企業(yè)的“合理成本水平”的判斷上，監(jiān)管部門似乎沒有太多資源和工具可資利用。

由于供水行業(yè)的自然壟斷特征，在市場化條件下通過直接競爭“發(fā)現(xiàn)效率”、“提高效率”的思路在供水行業(yè)確實不太好用，這是自然壟斷行業(yè)規(guī)制的基本原因和基礎(chǔ)性困難。從國際上的做法來看，克服這個問題最普遍的措施是通過積累大量數(shù)據(jù)樣本建立績效標桿，即結(jié)合行業(yè)運營特征和企業(yè)財務(wù)管理實踐，設(shè)計比較精細化的、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，要求企業(yè)依照此結(jié)構(gòu)披露運營信息和成本。這個數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)能夠產(chǎn)生特定的運營效率指標，從而在一定程度上剔除企業(yè)個體的“獨特性”，在樣本數(shù)達到一定量的情況下可以更好地發(fā)現(xiàn)行業(yè)運營表現(xiàn)的平均水平，進而克服特定區(qū)域內(nèi)“獨家經(jīng)營”而造成的“不可比較”。我們建議盡快建立完善行業(yè)信息系統(tǒng)，收集企業(yè)關(guān)鍵績效數(shù)據(jù)，逐步積累樣本信息進而發(fā)現(xiàn)成本比較的基準，并服務(wù)于定價成本監(jiān)審。當(dāng)然，出于保護合理的商業(yè)利益考慮，信息公開的程度和對象是需要精細化定義的，即對不同對象（比如公眾、同類企業(yè)、管理部門）適用不同的信息披露規(guī)則、不同的信息訪問和使用規(guī)定等等，但有一點是肯定的：企業(yè)披露的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是真實并且內(nèi)在統(tǒng)一的。

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