編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是系列分析、建議背景文章《歐洲和美國水資源管理的經(jīng)驗：從部門向綜合管理模式的轉(zhuǎn)變》中的摘選。

中國水網(wǎng)消息，傳統(tǒng)上，各國政府在環(huán)境管理中更多地是依靠行政手段。但是，在過去十幾年里，一些國家越來越多地采用經(jīng)濟(jì)手段。在今天的歐洲和美國，用于水資源管理的經(jīng)濟(jì)手段有很多，下面對其中一些主要手段做概要介紹。

（一）水權(quán)及水權(quán)交易

盡管有好幾個國家在水資源管理中都采用了水權(quán)和水權(quán)交易手段，但是，美國的水權(quán)和水權(quán)交易制度最為典型，因此，在此只介紹美國的做法。

水權(quán)

美國沒有全國性的水權(quán)法，水資源主要歸各州管理。多數(shù)州都有水法典或法律，規(guī)定了公共用水和廢水處理設(shè)施的權(quán)利歸屬，明確州政府對投資者擁有的供水企業(yè)及其價格確定具有監(jiān)管權(quán)，并規(guī)定向私人和政府實體分配用水權(quán)。至于審批水權(quán)申請適用什么法律，則取決于申請要用的水是地表水還是地下水以及水處于什么地理位置。

在東部31個州，地表水的使用權(quán)是根據(jù)土地毗連原則確定的。就是說，如果某個人擁有的土地與河流、溪流、池塘或湖泊毗鄰，那么，此人即擁有使用該水源的水的權(quán)利。但這只是一種對水的用益權(quán)，而非財產(chǎn)權(quán)。它依附于對河岸土地的擁有權(quán)。

在西部19個州，水是按照“依據(jù)歷史”的原則來分配的，即“誰先到，誰有權(quán)”。在這些州，水權(quán)是一種專有權(quán)，不受土地和水之間關(guān)系的影響。但是，這種權(quán)利的保持有賴于對水的持續(xù)使用，如果不用水，則水權(quán)可能喪失。這種權(quán)利一般可以出售或轉(zhuǎn)讓，而且可以長期儲存。

“水的有益使用”是擁有水權(quán)的依據(jù)，其目的在于防止水的浪費，使更多的水權(quán)擁有者能夠用上水。

對于地下水的水權(quán)分配，不同的州有不同的原則。在得克薩斯州，任何人有權(quán)利無限制地使用其土地和房屋之下的水，這種水權(quán)是無條件的。在加利福尼亞以及東部多數(shù)州里，地下水是按照“合理使用”的原則分配給土地所有者，但有一個附加條件，就是他們對水的使用不得妨礙其他用戶。在西部各州，則是根據(jù)優(yōu)先權(quán)來確定地下水的使用權(quán)，就是說，地下水的先前用戶擁有最大的法定權(quán)利。

各州政府都對水權(quán)的行使實行干預(yù)。西部所有州的憲法均宣稱水是公共資源。有些州，如加利福利亞和華盛頓州，開始實施體現(xiàn)公益要求的政策。在這些州里，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓（出售、租賃或交換）須提出申請并得到州水資源委員會的批準(zhǔn)。美國東部的一些州自上個世紀(jì)五十年代以來實施行政許可制度，對河岸權(quán)制度進(jìn)行補(bǔ)充。

除了州水資源管理機(jī)構(gòu)的干預(yù)之外，諸如《清潔水法》和《瀕危物種法》之類的聯(lián)邦環(huán)境法律法規(guī)對現(xiàn)有的水權(quán)也產(chǎn)生越來越大的影響。這類法律規(guī)定聯(lián)邦政府有權(quán)對水系的最小流量進(jìn)行監(jiān)管，并有可能要求各州重新考慮水的分配，以改善河道水流和水質(zhì)。

水交易

水交易有利于調(diào)節(jié)水的分布。美國有些地區(qū)設(shè)有非常成熟、非?；钴S的水交易市場，這些市場有利于發(fā)揮水的最佳用途，為新增和臨時用戶提供充足的水源，為改善用水設(shè)施，提高用水效率提供資金保障。成立于上個世紀(jì)三十年代的愛達(dá)荷州供水銀行是一個典型例子。該供水銀行由一個水資源委員會經(jīng)營，它有兩個業(yè)務(wù)項目：租水庫和供水銀行。那些用不完所分配水權(quán)的用戶可以將多余的部分存在該行，以供出租或出售給需要的用戶。美國西部也有大規(guī)模的水交易。將農(nóng)業(yè)用水賣給城市和工業(yè)使用促進(jìn)了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。典型的例子是北科羅拉多水保護(hù)區(qū)。該地方機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦復(fù)墾局合作，興建了科羅拉多大湯普森工程。該工程是科羅拉多最大的隔山引水工程，為科羅拉多東北部30 個城鎮(zhèn)、100 多家溝渠和水庫管理公司以及60 萬英畝農(nóng)田補(bǔ)充供水。

值得注意的是，由于擔(dān)心不受限制的交易可能會改變水的用途，開展水交易的各州政府保留了對水交易進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。

水質(zhì)交易

為了降低控制水污染的成本，提高其經(jīng)濟(jì)效率，美國開展了水質(zhì)交易，也就是通常所說的排污權(quán)交易。1996 年，美國環(huán)保局第一次頒布了水質(zhì)交易政策，最新的水質(zhì)交易政策是2003 年1 月13 日頒布的。

目前，美國環(huán)保署的政策主要鼓勵就營養(yǎng)物（如總磷和總氮）以及沉淀物負(fù)荷削減開展交易。盡管開展其他污染物交易可能有益于環(huán)境保護(hù)，但環(huán)保署認(rèn)為對這些交易需要進(jìn)行更細(xì)致嚴(yán)格的審查。美國不支持任何會損害人類健康、污染水質(zhì)、造成環(huán)境毒害的交易活動，因此不允許對具有持久生物累積效果的有毒污染物開展交易。

為了保持和改善水質(zhì)，水質(zhì)交易可用于多種情形。例如：對于未被污染的水，可以通過交易來抵消新增的污染物排放，從而保護(hù)良好的水質(zhì)；對于已被污染的水，在未實施日最大負(fù)荷總量限制之前，可以通過交易更早地實現(xiàn)污染物削減，從而改善水質(zhì)；在實施了日最大負(fù)荷總量限制之后，還可以通過交易來降低實現(xiàn)規(guī)定削減量的成本。

美國環(huán)保署強(qiáng)調(diào)，為了使交易可靠并取得成功，交易計劃應(yīng)當(dāng)包括下列要素：明確界定交易單位，采用標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議來量化污染物負(fù)荷和削減量，針對非點源污染量和削減量交易的不確定性擬定專門條款，建立問責(zé)機(jī)制，鼓勵公眾參與，對交易活動進(jìn)行監(jiān)督和評估。

（二）取水費（稅）

多數(shù)歐洲國家都對抽取地表水和地下水收費（稅）。例如：在荷蘭，對抽取地下水征收兩種稅，一種由各省收取，另一種由國家額外征收。國家的取水稅是在1995年作為“綠色稅收”之一開始征收的，其目的是要縮小乃至消除地下水與地表水之間的差價，以激勵人們多用地表水，少用地下水。由于地下水的處理成本較低，其價格比地表水便宜，人們自然更愿意使用地下水。目前，荷蘭70%的供水源自地下。

荷蘭對抽取地下水的收稅標(biāo)準(zhǔn)是以每立方米為單位計算的，稅率的確定主要取決于政治因素。2000年，對公共供水公司的稅率為0.166歐元/m3，對其他用戶的稅率為0.12歐元/m3，對于滲透地下水的稅率為0.025歐元/m3。當(dāng)年的總稅入為1.634億歐元。該項稅收屬于政府一般預(yù)算，因而由財政部和設(shè)在鹿特丹的中央環(huán)境稅務(wù)局來管理和收取。

在德國，早在上個世紀(jì)五十年代，聯(lián)邦政府就開始探討對抽取地下水征稅，但一直未能通過，因此，目前是由各州對從自然環(huán)境中抽取地下水征稅。德國各州開征水資源稅并不是要取代過去的行政手段，而是對后者予以補(bǔ)充。1988年1月1日，巴登－符騰堡州率先設(shè)立了取水稅，其目的是利用稅收收入對水源區(qū)使用化肥受到限制的農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其它各州征收水資源稅也有類似的目的。

在英國，根據(jù)1991年頒布的《水資源法》，任何人想抽取地表水或地下水都需要持有抽水許可證。如果要從地下水源取水，需要先進(jìn)行地下水調(diào)查，調(diào)查結(jié)果認(rèn)為可以取水后，還要進(jìn)行試抽。英國制定了《蓄水區(qū)取水管理戰(zhàn)略》，提供了有關(guān)環(huán)境署頒發(fā)取水許可證辦法的信息。對于申請取水許可證者，政府收取申請費和取水費。

（三）價格和稅收

近年來，無論是歐洲諸國還是美國，都越來越普遍地采用價格和稅收作為環(huán)境管理的政策手段。在水資源管理中，價格和稅收被廣泛應(yīng)用于多個方面，包括水污染控制，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水供給以及污水處理等。

水污染控制

總的來說，在水污染控制方面，美國和歐洲主要是依靠實施標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的“命令控制型”行政手段，而不是依靠采用經(jīng)濟(jì)刺激措施。但是，近年來，這些工業(yè)化國家越來越多地采用環(huán)境稅來控制水污染。多數(shù)歐洲國家都征收工業(yè)廢水排放費。這種費用一般是根據(jù)廢水排放量征收，而且對不同的污染物收取的費用也不一樣。在美國，排放費由各州征收，收費標(biāo)準(zhǔn)會因污染源、排放量以及排放物的毒性不同而不同。

通過實施標(biāo)準(zhǔn)來控制水污染的一個不足在于監(jiān)控難度較大。針對這個問題，歐洲和美國現(xiàn)在越來越多地采用產(chǎn)品收費這種間接手段，就是對銷售可能污染環(huán)境的物質(zhì)收稅，而不是針對向河流或其他水體排放的污染物征稅。例如，歐洲各國普遍采用征收肥料稅的辦法來減少地表水和地下水中氮的排放（下表介紹了四個歐洲國家征收肥料稅的情況）。不過，對于此類農(nóng)業(yè)污染，美國沒有采用這種征收肥料稅的辦法。

表：歐洲四個國家征收肥料稅的情況

對于如何使用污染稅獲得的收入，目前在歐洲和美國仍是一個有爭議的問題。一些人出于政治考慮，認(rèn)為應(yīng)把這種收入專門用于改善環(huán)境，或者通過某種形式的補(bǔ)貼返回到污染部門。實際上，經(jīng)合組織國家的經(jīng)驗表明，目前利用收費、征稅這樣的經(jīng)濟(jì)手段來控制污染相對而言并不是很多，更多的是利用這樣那樣的補(bǔ)貼。這顯然與污染者付費的原則相抵觸，而且會給政府帶來財政負(fù)擔(dān)，易于誘發(fā)腐敗。此外，這種補(bǔ)貼一旦開始就難以取消。

因此，另一些人認(rèn)為，未來的發(fā)展趨勢不應(yīng)對導(dǎo)致環(huán)境惡化的行為進(jìn)行補(bǔ)貼，而應(yīng)該開征“綠色稅收”，以使有關(guān)環(huán)境資源的價格盡可能反映真實的成本。

生活用水供給

傳統(tǒng)上，許多歐洲國家和美國往往以保護(hù)窮人的名義給公共供水提供財政補(bǔ)貼，但這種政策帶也來了一些不良后果。由于用水需求越來越大，供水成本越來越高，很多供水機(jī)構(gòu)資金缺乏，沒有能力將服務(wù)范圍擴(kuò)展到低收入地區(qū)，往往使得窮人滿足其基本需要的用水不足。近年來，這些國家逐漸認(rèn)識到這個問題，因此著手采取措施確保供水機(jī)構(gòu)有足夠的資金，這就意味著提高水費。

各個國家的公共用水價格結(jié)構(gòu)存在差異，但是，多數(shù)工業(yè)化國家采用的是統(tǒng)一費用加可變費用的模式。為了鼓勵人們節(jié)約用水，很多國家都在進(jìn)行水價制度改革?？傮w趨勢是擯棄固定收費和價格遞減的做法，轉(zhuǎn)而采用計量收費和價格遞增相結(jié)合的水價結(jié)構(gòu)。保證窮人用得起水是價格改革成功的關(guān)鍵。為此，這些國家對水價結(jié)構(gòu)和收費方法進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，以便在鼓勵人們提高用水效率的同時，克服水價改革帶來的困難。

工業(yè)用水供給

在歐洲和美國，工業(yè)用水的價格一般由地方政府（城市）確定，因此，即使在一個國家之內(nèi)水價也有很大差異。最常見的水價結(jié)構(gòu)包括固定收費和可變收費兩部分。固定收費會隨用戶特點的不同而不同，而可變收費則通常是根據(jù)平均成本來確定的。供水量是影響價格的一個重要因素。英國和美國的大湖地區(qū)實行的是遞減式價格，即供水量越大，價格就越低。這種根據(jù)供水量確定價格的做法在在意大利、葡萄牙和美國西部各州越來越普遍。由于對水質(zhì)要求較低，有些產(chǎn)業(yè)可以直接抽取地下水或地表水使用。因此，多數(shù)國家都對直接取水收費。

在這些國家，工業(yè)用水的價格往往高于生活用水。例如，在波蘭，對公共用水征收的取水費要比工業(yè)用水低6到47倍。在德國，水密集型產(chǎn)業(yè)可以打折。在荷蘭，如果在抽取地下水之前將地表水注入含水層，取水者可以申請政府給予補(bǔ)貼。在意大利，對所有工業(yè)用戶的收費都相同，但是，如果采用了節(jié)水技術(shù)，則可以減半。

污水處理

家庭污水：在歐洲和美國，家庭污水的收費主要根據(jù)對住戶的供水量來確定，因為污水排放量與供水量密切相關(guān)。因此，多數(shù)發(fā)達(dá)國家的污水收費模式與家庭供水收費類似。歐洲各國的生活污水處理費差異很大，其中德國最高，丹麥次之，法國和英國居中，愛爾蘭最低。這與所采用的污水處理技術(shù)和工藝有關(guān)。德國和丹麥的收費之所以較高，是因為它們擁有的三級生物處理廠的比例最高?？偟膩碚f，這些國家的污水處理費近年來在穩(wěn)步上漲。

在德國，每年的總污水處理費包括三部分：基本費、常規(guī)污水處理費以及接駁費?；举M的征收對象占水用戶的11%，主要為低收入群體。德國的常規(guī)污水費包括兩部分：一是基于供水量（只根據(jù)飲用水的消費量計算）收取的污水費，二是根據(jù)需要排水的面積收取的雨水費。家庭用水費、污水費和雨水費的收費標(biāo)準(zhǔn)分別為每噸2.28歐元、1.79歐元和0.77歐元。

工業(yè)污水：由于不同的企業(yè)排放的工業(yè)污水量及其特點差別很大，因此，耗水量并不能真正反映工業(yè)污水的處理成本。為了使收費更好地反映成本，將一般污水處理與工業(yè)廢水處理收費分開已成為一種趨勢。在歐美，將工業(yè)廢水處理收費與供水價格相聯(lián)系的國家越來越少了。工業(yè)廢水費通常根據(jù)排放的污染量和污染濃度來確定。有時候，也可由處理某種特定廢水的污水處理公司來決定。目前，有17個經(jīng)合組織成員國收取工業(yè)廢水處理費，還有一些國家正在考慮是否征收。持反對意見的人擔(dān)心這種收費會影響當(dāng)?shù)毓I(yè)的競爭力，或者認(rèn)為監(jiān)管成本過高。

在那些污水處理成本大幅上升的國家，越來越多的工業(yè)用戶自己建設(shè)污水處理和污水再利用設(shè)施。如果要直接排放經(jīng)處理的工業(yè)廢水，需要政府頒發(fā)的許可證。

對使用公共供水系統(tǒng)的民用和工業(yè)用戶征收的污水處理費，其收入往往不足以支付提供這些服務(wù)的全部成本。對工業(yè)用戶征收的廢水處理服務(wù)費一般是根據(jù)以往提供這些服務(wù)的成本來計算的。但是，這樣收費獲得的收入往往不足以滿足當(dāng)前的投資需要。歐盟國家尤其如此，因為歐盟1991年發(fā)布的《城市廢水處理指導(dǎo)方針》提出了更加嚴(yán)格的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，要達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，污水處理需要大量投資。

農(nóng)業(yè)用水

經(jīng)合組織國家對于農(nóng)業(yè)灌溉用水的收費采用了多種不同的定價方法，主要包括：（1）按面積定價，即按每單位灌溉面積用水量收費；（2）分層定價，即對不同用途的用水征收不同的費用；（3）按收益定價，即根據(jù)灌溉用水給土地帶來的增加值收費；（4）市場定價（包括拍賣），即根據(jù)農(nóng)戶對邊際單位的水的“支付意愿”來收費；（5）被動交易定價，就是有關(guān)部門從保持總供給與總需求相等的原則確定一個價格，如果農(nóng)戶的用水量超過其擁有的水權(quán)，則按此價格收費，如果少于其水權(quán)，則可以得到一筆補(bǔ)償，如果農(nóng)戶使用其擁有的水權(quán)，則按平均價收費；（6）按量定價，就是預(yù)選設(shè)定一些限度，如果農(nóng)戶用水超過某個限度，就需要交費，如果用水低于某個限度，則會得到經(jīng)濟(jì)獎勵。

在所有經(jīng)合組織國家，對農(nóng)業(yè)用水的收費水平都很低。實際上，在美國的部分地方以及一些歐洲國家，農(nóng)業(yè)用水供給是免費的，但荷蘭和奧地利例外。在多數(shù)國家，征收灌溉費只是為了讓農(nóng)戶承擔(dān)供水的可變成本，供水的固定成本則全部或部分由公共機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，由納稅人買單。許多情況下，農(nóng)業(yè)用水是不計量的，因而很難建立定價機(jī)制和選擇收費模式。由于定價低于長期邊際成本，容易導(dǎo)致水的浪費，并帶來不良的環(huán)境后果。

（四）私人投資

上個世紀(jì)九十年代，在經(jīng)合組織國家的供水及污水處理服務(wù)領(lǐng)域，私人參與大幅增加。盡管如此，據(jù)估計，目前世界上只有10%的人口的飲用水是私人運營商提供的。私營部門參與有多種形式，有的參與投資，有的提供服務(wù)。多數(shù)經(jīng)合組織國家的做法是，公共部門保留供水和污水處理系統(tǒng)的所有權(quán)，而讓私營部門參與一些服務(wù)的經(jīng)營管理。

私營部門參與水基礎(chǔ)設(shè)施融資有兩種形式：（1）資本投資：有多種不同的具體形式，如建設(shè)、運營再移交（BOT），設(shè)計、建設(shè)、運營再移交（DBOT）等。合同期限可以從三年到三十年不等。合同結(jié)束時，資產(chǎn)移交給城市或州政府。（2）直接融資，即通常所謂的“完全私有化”，因為資產(chǎn)百分之百歸私人投資者所有。這種私營部門參與的形式最少見，主要見于英國和美國。在歐洲，英國水務(wù)業(yè)的直接私有化步子邁得最大。

在歐洲和美國，更為普遍的做法是維持公共供水系統(tǒng)的公有制，而將服務(wù)管理交給私營機(jī)構(gòu)，以解決公共部門專業(yè)知識和資金不足的問題。在法國，城市擁有的供水系統(tǒng)數(shù)量越來越多，但是政府允許提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)決定是由自己經(jīng)營服務(wù)，還是交由私人運營商來管理。目前，法國75%的公共供水是通過授權(quán)由私營部門提供的，但污水處理服務(wù)只有約三分之一是由私營部門提供的。西班牙也采用了這種模式，私營機(jī)構(gòu)為40%的人口提供供水或污水處理服務(wù)。在比利時、加拿大、丹麥、希臘、韓國、瑞典以及奧地利和意大利的一部分地區(qū)，水務(wù)業(yè)仍然是由城市政府直接管理或授權(quán)給公共機(jī)構(gòu)管理。

在德國，廢水處理服務(wù)采用了企業(yè)化運營模式。經(jīng)營服務(wù)的企業(yè)多種多樣，包括：城市政府直接經(jīng)營的企業(yè)；由城市經(jīng)營但財務(wù)獨立的企業(yè)；受私法管轄但由城市政府掌控企業(yè)。還有一種形式，就是經(jīng)營職能移交給“私人”企業(yè)家，但企業(yè)履行其職能的責(zé)任仍由有關(guān)城市承擔(dān)。

德國的經(jīng)驗證明，水務(wù)企業(yè)績效不佳，其原因在于激勵機(jī)制不完善、人事任命和管理的政治化以及其他不足，而與水服務(wù)企業(yè)的所有制關(guān)系不大。

面對用水需求增加、用戶對有限水資源的競爭加劇、老化的基礎(chǔ)設(shè)施亟待更新以及資金緊張等問題，許多發(fā)達(dá)國家的政府在水資源管理中的角色已經(jīng)從主要服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檎邉?chuàng)新者和調(diào)控者。此外，盡管私人投資可以為水務(wù)服務(wù)增加資金投入，但是，由于通過征收用戶費來完全收回投資成本在短期內(nèi)不太可能，因此，各國仍在對水務(wù)服務(wù)提供補(bǔ)貼。

編輯：全新麗