編者按：本文源自世行“解決中國(guó)水資源短缺”的分析、建議背景文章中的《日本水資源管理的經(jīng)驗(yàn)：體制和政策》。
中國(guó)水網(wǎng)消息，為改善水資源管理，在過去幾十年里，日本大力加強(qiáng)法制建設(shè)，構(gòu)建了一個(gè)比較完整的法律體系。同時(shí)，出臺(tái)了一系列政策措施，利用多種政策手段引導(dǎo)和調(diào)控有關(guān)社會(huì)主體的行為。
（一）水資源管理的法律框架
日本水資源管理的法律框架可以分為五個(gè)領(lǐng)域：（1）水資源開發(fā)的總體規(guī)劃；（2）與水資源相關(guān)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，包括政府補(bǔ)貼的建設(shè)項(xiàng)目；（3）水權(quán)和水交易；（4）水務(wù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和管理，包括私營(yíng)部門通過簽訂合同參與運(yùn)營(yíng)和管理的企業(yè)；（5）水環(huán)境保護(hù)。
水資源開發(fā)的總體計(jì)劃 在這方面，日本制定了《國(guó)土開發(fā)綜合法》，并據(jù)此制定了《國(guó)家水資源綜合規(guī)劃》（即《水規(guī)劃》）。每年的預(yù)算都是根據(jù)“水規(guī)劃”編制的。日本還制定了《水資源開發(fā)促進(jìn)法》，其中規(guī)定要根據(jù)《水規(guī)劃》制定《水資源開發(fā)基本計(jì)劃》?！度毡舅Y源局法》則要求日本水資源局負(fù)責(zé)該計(jì)劃的實(shí)施。
補(bǔ)貼 如前文所述，日本的中央和地方政府直接為諸如水壩、污水處理設(shè)施之類大多數(shù)新建設(shè)項(xiàng)目提供財(cái)政支持?！逗哟ǚā?、《供水法》、《污水法》和《土地改良法》等一系列相關(guān)法律界定了由中央政府財(cái)政支持的范圍和比例。
水權(quán)/水交易 針對(duì)水權(quán)和水交易，日本在有關(guān)法律中做了規(guī)定。這些法律對(duì)地表水和地下水規(guī)定了不同的管理方法。對(duì)于地表水，《河川法》規(guī)定，向每一個(gè)公有的供水企業(yè)（包括生活用水和工業(yè)用水供水企業(yè)）和土地改良區(qū)（負(fù)責(zé)灌溉建設(shè)和管理的公共實(shí)體）分配一定的河水使用權(quán)，即在某一特定區(qū)域?qū)λ膶Ｓ惺褂脵?quán)。對(duì)于地下水的使用，目前還缺乏綜合的法律進(jìn)行規(guī)范，使用者可以在私有的土地上打井免費(fèi)抽取地下水。不過，《工業(yè)用水法》和《建筑物內(nèi)地下水利用法》規(guī)定，在土地嚴(yán)重下陷或地下水稀缺的地區(qū)，使用者必須得到地方政府的批準(zhǔn)才能抽取或開采地下水。一般來說，《河川法》嚴(yán)禁進(jìn)行生活用水和工業(yè)用水的交易。只有在特定的土地改良區(qū)范圍內(nèi)，才允許進(jìn)行這類水交易。
水務(wù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和管理 水務(wù)企業(yè)可以按照其主要服務(wù)宗旨進(jìn)行分類，包括生活用水供給、污水處理、農(nóng)業(yè)用水供給和工業(yè)用水供給等不同類型的企業(yè)。對(duì)于這些不同類型的水務(wù)企業(yè)，日本制定了相應(yīng)的行業(yè)性法律來規(guī)范其運(yùn)營(yíng)和管理。
水質(zhì)保護(hù) 為保護(hù)水環(huán)境質(zhì)量，日本的《環(huán)境基本法》規(guī)定了污染控制和自然保護(hù)的基本原則?！端廴痉乐畏ā穭t提出了更為詳細(xì)的指導(dǎo)原則。
（二）水資源管理的主要政策手段
日本在水資源管理方面采用了多種不同的政策手段。這些政策手段可分為兩大類，即經(jīng)濟(jì)手段和行政手段。
1．經(jīng)濟(jì)手段
采用經(jīng)濟(jì)手段就是要利用對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的調(diào)節(jié)來影響有關(guān)社會(huì)主體的行為，達(dá)到水資源管理的目的。日本政府采用的經(jīng)濟(jì)手段很多，主要包括：確定水價(jià)、提供補(bǔ)貼、開展水權(quán)交易、允許私營(yíng)部門參與、開征特種稅等。
確定水價(jià) 日本政府十分重視利用價(jià)格機(jī)制在水資源管理方面的作用。其基本思路是：通過設(shè)計(jì)合理的水價(jià)結(jié)構(gòu)來確定水價(jià)，從而有效地調(diào)控對(duì)水的需求，實(shí)現(xiàn)水資源的高效、合理利用。在日本，水價(jià)是由各地公共機(jī)構(gòu)管理的水務(wù)企業(yè)確定?？偟膩砜矗r(nóng)業(yè)用水外，其它用途的水的價(jià)格一般都由兩部分構(gòu)成，即固定收費(fèi)加可變收費(fèi)。水的用途不同，其價(jià)格結(jié)構(gòu)也不同（見表2）。
表2：日本的水價(jià)結(jié)構(gòu)
生活用水的價(jià)格包括最低收費(fèi)（基價(jià)）和增容費(fèi)兩部分。最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不一致，而是根據(jù)用戶接入的水管尺寸大小確定；增容費(fèi)實(shí)行累進(jìn)制，就是說，隨著用水量的增加，每單位水價(jià)會(huì)上漲。
工業(yè)用水的價(jià)格包括最低收費(fèi)（基價(jià)）和不變計(jì)量收費(fèi)兩部分。其最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與生活用水一樣，也是根據(jù)接入水管的尺寸大小確定；而所謂不變計(jì)量收費(fèi)，是相對(duì)于累進(jìn)制而言的，指以不變的單位價(jià)格根據(jù)用水量計(jì)算水價(jià)。
污水處理價(jià)格包括最低收費(fèi)（基價(jià)）和增容費(fèi)兩部分。其最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采用的是定額收費(fèi)制，就是說，無論用戶排放的污水量為多大，都統(tǒng)一收取一筆固定的費(fèi)用；而增容費(fèi)則實(shí)行累進(jìn)制。
農(nóng)業(yè)用水采用的是定額收費(fèi)制，即對(duì)每單位灌溉面積按統(tǒng)一固定的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。
由于不是根據(jù)用水量計(jì)費(fèi)，在單位面積的土地上使用過多的水并不需要支付更高的費(fèi)用，這可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)過度用水。不過，對(duì)于每一個(gè)土地改良區(qū)，政府分配的水權(quán)是有限的，因而過度用水也是有控制的。
盡管采用了價(jià)格手段，但是，由于日本政府對(duì)水資源設(shè)施建設(shè)提供了大量補(bǔ)貼，因此，相對(duì)于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，日本的水價(jià)是比較低的。
提供補(bǔ)貼 如前文所述，日本政府每年安排巨額財(cái)政資金對(duì)水資源開發(fā)建設(shè)和有關(guān)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理提供補(bǔ)貼?！逗哟ǚā返纫幌盗邢嚓P(guān)法律、內(nèi)閣命令和地方政府的規(guī)章對(duì)補(bǔ)貼做了分類，規(guī)定了中央政府和地方政府提供財(cái)政補(bǔ)貼的范圍和相應(yīng)比例（見
圖1 和
圖2）。
對(duì)于防洪設(shè)施，由于具有公益性，其建設(shè)費(fèi)用以及運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理費(fèi)用都是由政府給予補(bǔ)貼；對(duì)于污水處理設(shè)施，因?yàn)橐簿哂泄嫘?，政府通過提供補(bǔ)貼承擔(dān)其95%以上的建設(shè)費(fèi)用，但其運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理成本通常由用戶來承擔(dān)；對(duì)于農(nóng)業(yè)用水設(shè)施，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，保持農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，保障穩(wěn)定的糧食供給，日本政府通過建立專門賬戶的形式提供財(cái)政補(bǔ)貼，承擔(dān)其絕大部分建設(shè)費(fèi)用以及運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理費(fèi)用；對(duì)于生活用水和工業(yè)用水設(shè)施，由于其建設(shè)成本太高，水務(wù)企業(yè)無力全部承擔(dān)，因此，政府也提供補(bǔ)貼，承擔(dān)一部分建設(shè)費(fèi)用，但比例最高不超過50%，而這些設(shè)施的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理費(fèi)用則由各經(jīng)營(yíng)單位通過征收使用費(fèi)來承擔(dān)。
開展水權(quán)交易 根據(jù)日本的《河川法》，一般不允許進(jìn)行水交易。對(duì)于地表水的使用，通常是根據(jù)有關(guān)法律分配水權(quán)，也就是通過法定程序?qū)⒍康乃氖褂脵?quán)分配給縣或市政府所有的公共實(shí)體（生活用水和工業(yè)用水）以及土地改良區(qū)。只有擁有明確規(guī)定的水權(quán)的單位，才能提取和使用地表水。沒有獲得政府的批準(zhǔn)，水權(quán)是不允許轉(zhuǎn)讓的。在異常干旱的情況下，即發(fā)生十年一遇的嚴(yán)重旱情時(shí)，由水用戶、地方政府和河流管理部門組成旱情協(xié)調(diào)委員會(huì)，根據(jù)《河川法》第53 條規(guī)定的程序來調(diào)整水的分配、決定減少抽水的程度。但是，在土地改良區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶可以開展水權(quán)交易。
在干旱的情況下，通過開展水權(quán)交易，可以對(duì)有限的灌溉水進(jìn)行重新分配，以實(shí)現(xiàn)土地改良區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的最大化。
允許私營(yíng)部門參與 長(zhǎng)期以來，公有的水務(wù)企業(yè)由于處于壟斷地位，缺少競(jìng)爭(zhēng)，降低運(yùn)營(yíng)成本的動(dòng)力不足，其運(yùn)營(yíng)和管理的效率往往很低。因此，近幾年來，日本開始允許私營(yíng)部門參與水務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，以推動(dòng)水務(wù)企業(yè)改進(jìn)管理，提高質(zhì)量和效率。私營(yíng)部門參與的形式有多種，包括：服務(wù)承包、管理承包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、徹底私有化、私人融資以及公－私合作等。目前，在日本水務(wù)企業(yè)中，最普遍的私營(yíng)部門參與形式是服務(wù)承包，即把特定的任務(wù)外包給私營(yíng)企業(yè)。根據(jù)2001 年對(duì)服務(wù)承包所作的調(diào)查，大約80％的水務(wù)企業(yè)將各種不同的服務(wù)外包給私營(yíng)部門，比如水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水處理廠的電力設(shè)備維護(hù)以及水量計(jì)量。1999 年，日本頒布了《私人融資促進(jìn)法》，鼓勵(lì)私人資本以BOT 或BOO 形式為水務(wù)業(yè)發(fā)展投資。但是，除服務(wù)承包這種形式外，私人融資以及其他更為綜合性的承包形式（如管理承包和特許經(jīng)營(yíng)）都還沒有被普遍接受。
開征特種稅 所謂特種稅，就是稅入用途被指定的稅種。在日本，到目前為止，與水資源管理有關(guān)的特種稅只有一個(gè)，就是森林保護(hù)稅。2000 年，作為分權(quán)改革的一項(xiàng)內(nèi)容，日本修訂了《地方稅法》，允許地方政府開征新的特種稅。根據(jù)此項(xiàng)修正條款，高知縣政府第一個(gè)開征了“森林保護(hù)稅”，其收入只能用于可帶來多種環(huán)境效益（如保護(hù)地下水、防洪、吸收碳）的森林保護(hù)。迄今為止，除高知縣外，另有12 個(gè)縣也已決定開征類似的稅種，還有其他幾個(gè)縣政府也在考慮是否開征此稅種。森林保護(hù)稅的稅率很低，每戶平均只收500 日元；對(duì)于企業(yè)而言，則是確定占其營(yíng)業(yè)稅的百分點(diǎn)，每年每個(gè)企業(yè)征收1000 至80000 日元不等。對(duì)于地方政府而言，森林保護(hù)稅并不是一項(xiàng)重要的稅源，其收入通常不到地方稅收的1%，在地方政府的全部收入中所占的比例甚至不到0.1%。因此，該稅種的開設(shè)實(shí)際上更多地是政府宣示森林重要性的一個(gè)政治聲明。
2．行政手段
在有些領(lǐng)域，不適于采用經(jīng)濟(jì)手段，或者采用這類手段的效果不好。這時(shí)候，采用行政手段來管理會(huì)更有效。日本在水資源配置和水污染控制方面，較多地采用了行政手段。
在水資源配置方面，日本采用的一種行政手段就是依法分配水權(quán)?！逗哟ǚā芬?guī)定了水權(quán)的正式分配程序。該法認(rèn)為，水是公共資產(chǎn)，用戶必須在通過特定的行政程序獲得一定的“水權(quán)”后，才可以抽取定量的水用于特定的用途。根據(jù)《河川法》，日本對(duì)主要河流里的水的使用權(quán)都按照不同用途做了分配，其分配對(duì)象通常都是具有壟斷地位的公有實(shí)體。不過，對(duì)于地下水的使用，目前尚沒有相關(guān)的綜合性法律予以規(guī)范。
在水污染控制方面，日本采用的行政手段包括：
實(shí)施環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) 為了保護(hù)人類健康和生活環(huán)境，日本在其《環(huán)境基本法》中，針對(duì)水污染物制定了各種環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括：對(duì)26 種有毒物質(zhì)制定了國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于河流、海洋和海岸地區(qū)、湖泊制定了專門的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
監(jiān)測(cè)水質(zhì)并公開數(shù)據(jù) 日本的《水污染控制法》規(guī)定，縣長(zhǎng)和指定城市的市長(zhǎng)負(fù)責(zé)定期監(jiān)測(cè)公共用水的水質(zhì)，環(huán)境省補(bǔ)貼監(jiān)測(cè)所需的費(fèi)用。日本政府積極促進(jìn)公共水域關(guān)鍵地點(diǎn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)的自動(dòng)化程度。在2002 財(cái)政年度，縣政府和指定城市已經(jīng)在125 個(gè)地點(diǎn)建立了自動(dòng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站，并定期公布每一個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的水質(zhì)狀況。在2001 財(cái)政年度末，國(guó)土交通省在全國(guó)范圍內(nèi)的199 個(gè)主要水道安裝了自動(dòng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)備，由河流管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督。
實(shí)施工業(yè)用水排放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章 為了控制工廠和其他機(jī)構(gòu)向公共水體排放污染，日本的《水污染防治法》制定了污水排放標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)確定了24 種對(duì)人體健康有害的物質(zhì)和16 類對(duì)生活環(huán)境有害的物質(zhì)，并對(duì)每一種物質(zhì)設(shè)定了排放物限制。在2001 財(cái)政年度，這些規(guī)章被應(yīng)用于300000 家機(jī)構(gòu)。
《水污染防治法》還要求某些工廠和設(shè)施必須安裝特定的污染控制設(shè)備。政府有權(quán)要求工廠匯報(bào)他們排放污水的程度，并在必要的情況下進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查。如果從工廠排放的污水違反了排放標(biāo)準(zhǔn)，政府有權(quán)進(jìn)行處罰并要求對(duì)有關(guān)設(shè)施進(jìn)行改進(jìn)或改善污水處理方法。那些在生產(chǎn)過程中排放毒素的工廠必須賠償對(duì)人體健康造成的損害（無過錯(cuò)賠償責(zé)任）?！端廴痉乐畏ā犯M(jìn)一步要求處于“特定區(qū)域”的特定設(shè)施服從“總污染負(fù)荷控制”，定期向政府匯報(bào)他們的污染排放量。
對(duì)公眾開展節(jié)水教育 烹飪、洗衣和洗澡等家庭活動(dòng)產(chǎn)生的污水是造成公共水體污染的主要原因之一。目前，在日本，對(duì)于居民家庭的污水排放，還沒有直接的規(guī)制措施或處罰條例。但是，《水污染防治法》明確指出，公眾有義務(wù)配合政府關(guān)于水質(zhì)和水資源保護(hù)的政策。環(huán)境省已經(jīng)提倡加強(qiáng)公眾教育，以提高公眾對(duì)家庭污水排放問題的意識(shí)、促進(jìn)水資源的高效利用、自覺減少家庭污染排放。（中國(guó)水網(wǎng)）
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