伴隨著中國水業(yè)的改革開放，外資水務企業(yè)憑借自身資金、技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢在中國獲得了大量的水務項目，尤其是2002年以來供水系統(tǒng)服務的開放，更是在供水行業(yè)中掀起了整體并購水務企業(yè)的風潮；2007年的供水溢價收購風波引起政府以及社會對外資水務企業(yè)的關(guān)注。
　　
　　外資企業(yè)在為中國供水市場帶來了技術(shù)、資金和管理經(jīng)驗，促進了行業(yè)的發(fā)展和管理體制的變革，同時引發(fā)了中國社會對水務公共設施安全的高度關(guān)注，尤其是資產(chǎn)溢價收購的現(xiàn)象多次出現(xiàn)，引發(fā)了公眾對水價飛漲的擔憂，也引發(fā)一些對民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的憂患。

1、外資收購供水項目的現(xiàn)狀

　　截至2008年底，19家社會企業(yè)共簽約供水項目146個（包括水廠單元服務和系統(tǒng)服務項目），項目的供水總能力達到4100萬立方米/日，相當于2008年全國供水總能力的16.5%。其中，11家主要外資水務企業(yè)在中國城市供水市場中共簽約94個項目。

　　從1994至2008年，6家最有影響力、最活躍的外資水務企業(yè)（威立雅水務、中法水務、中華煤氣、金州環(huán)境、匯津水務和美國西部水務共獲得簽約項目53個。從項目的供水總能力來看，這6家外資水務企業(yè)所涉及的供水項目的供水總能力達到2050萬立方米/日，相當于2007年全國供水總能力的約8%，如果按照企業(yè)持有股權(quán)進行折算，則目前這6家外資水務企業(yè)在中國供水市場中的份額約在4%。

2、出現(xiàn)外資溢價收購現(xiàn)象的三個主要成因

外資溢價收購有三個直接成因：

　　一是地方政府的特意引導是造成外資溢價收購的主因。由于城市化迅速發(fā)展，部分地方政府進行水業(yè)資產(chǎn)處置時過度看重資產(chǎn)變現(xiàn)的短期效應，而忽略長期的價格和服務壓力，極個別城市甚至直接規(guī)定資產(chǎn)最低溢價限度，直接引導溢價。

　　二是國資部門資產(chǎn)處置的一貫性做法所致促使了溢價。與其它國有企業(yè)的改革類似，供水行業(yè)的改革也是以地方國資委為主導，而國有資產(chǎn)溢價出售一直是中國市場化改革及國有企業(yè)改革常用的戰(zhàn)略。

　　三是市場因素所致。外資水務企業(yè)對中國供水市場充滿信心，包括對城市水價上調(diào)的樂觀估計，對核心城市的區(qū)域輻射的戰(zhàn)略考慮，對提高企業(yè)技術(shù)、管理水平的信心，對原有企業(yè)人才儲備的考慮等。

3、外資收購供水項目所產(chǎn)生的影響評價

　　外資水務企業(yè)對我國供水行業(yè)也產(chǎn)生了多方面的積極影響：一是映襯出國內(nèi)水務企業(yè)在管理水平、資金實力方面的不足；二是促進了我國水業(yè)特許經(jīng)營制度的完善；三是促進了我國政府水務管理模式的改變。

　　過度溢價收購的社會影響值得重視。由于供水屬于公共服務，過度溢價收購的影響不僅在行業(yè)內(nèi)，也可能對中國社會產(chǎn)生的影響，這些影響包括：一是溢價收購產(chǎn)生更大的水價壓力。每一份投資都對應著相應的受益，因此當企業(yè)付出更多的投資時，就必然會對水價——其主要收入來源有更高的期望；二是溢價收購造成政府責任轉(zhuǎn)移。資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上是地方政府的一種超前資產(chǎn)變現(xiàn)行為，是一種違反《預算法》的變相政府借貸，而抵押的是隱含的收益承諾。過度溢價是政府在公眾責任上的缺位，同時也是國有資產(chǎn)處置責任上的越位。

　　供水的行業(yè)管理漏洞值得關(guān)注。由于目前監(jiān)管政策體系的漏洞，還存在一定程度的管理風險：一是成本轉(zhuǎn)移問題，1998年制定的《供水價格管理辦法》存在很大程度的不適應性，在合法的框架之下，存在通過缺乏有效競爭的技術(shù)服務費、工程服務、關(guān)聯(lián)交易等方式進行成本轉(zhuǎn)移的可能。二是資產(chǎn)期末處置存在潛在問題，供水項目的服務到期后，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移主要有三種方式：按市場價格轉(zhuǎn)讓、按照資產(chǎn)原值轉(zhuǎn)讓和無償移交政府，不同的方式會導致資產(chǎn)回收價格幾倍的差價，而目前中國政府的城市水業(yè)改革項目大都忽略了或者簡化了合同到期之后的資產(chǎn)處置問題。

　　外資水務企業(yè)對中國供水安全不會產(chǎn)生實質(zhì)影響。從外資企業(yè)簽約項目的處理能力來說，占全國供水總能力的比重依然很小，在中國供水市場遠未形成壟斷地位。此外，從供水行業(yè)的政治安全來看，目前進入我國供水市場的外資水務企業(yè)都是以經(jīng)濟利益為本的較為純粹的市場發(fā)展動機，最為活躍的威立雅水務集團屬于全球性的社會公司，是股權(quán)非常分散的上市公司，政治因素小。

4、主要建議

　　城市水業(yè)改革是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，是關(guān)系民生的重要改革。對于外資企業(yè)對我國供水行業(yè)的影響，不應以偏蓋全，而要結(jié)合我國政治、社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展狀況，用歷史的、全面的、系統(tǒng)的眼光正確對待外資對中國供水市場的影響。主要建議如下：

　　一是對我國水業(yè)市場化改革進行一次客觀全面的整體評估。外資進入中國的供水市場是在一定背景下中國各級政府所主導的改革行為，外資進入市場的模式和方式也隨著中國政府的政策導向變化而轉(zhuǎn)變。中國水業(yè)改革十余年，全面推行特許經(jīng)營也有五年多，涉及的有影響的項目超過100個。在缺乏約束和指導的背景下，地方政府一直在摸索中前進，改革的具體模式幾乎涉及所有形式，中國實際已經(jīng)成為國際水務改革的試驗田。另一方面，對于水業(yè)特許經(jīng)營項目而言，經(jīng)營期限短則10-20年，一般都在20-30年之間，個別的長達50年，因此評價一個項目的成敗不能從前兩年的成效上做出結(jié)論。針對這種情況，國家應組織力量對目前已經(jīng)進行的重點項目進行全面的效果評估，以便為制度完善打下基礎，同時也能規(guī)避和糾正已經(jīng)出現(xiàn)的問題。

　　二是改革水務資產(chǎn)管理體系，科學處置水業(yè)資產(chǎn)。在我國供水行業(yè)市場出現(xiàn)了一系列“溢價”并購項目之后，業(yè)內(nèi)有關(guān)研究機構(gòu)向政府和社會呼吁要正確對待水業(yè)行業(yè)的資產(chǎn)特性，要充分考慮水業(yè)的行業(yè)特性，系統(tǒng)設計改革模式，而不應當將水業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)等同于競爭性資產(chǎn)簡單賣之。城市水業(yè)提供的服務是公共基礎服務，其經(jīng)營形式具有自然壟斷性，政府對水業(yè)的管理除了有財稅和金融等宏觀調(diào)控外，還有市場準入監(jiān)管、價格管制、服務和水質(zhì)監(jiān)管等直接干預市場的監(jiān)管行為，而且這種監(jiān)管關(guān)系長期存在，政府與企業(yè)之間是一種長期的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。因此政府與企業(yè)之間，即便是資產(chǎn)完全出讓后仍有密切的協(xié)同關(guān)系。更為重要的是，政府對水價、水質(zhì)等的管制，所代表的是公眾利益。這些監(jiān)管使水業(yè)資產(chǎn)的價值不僅取決與資產(chǎn)現(xiàn)值，更取決與資產(chǎn)經(jīng)營的收益。而收益的多少與政府監(jiān)管是否到位直接相關(guān)。

　　三是推行產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，促進城市水業(yè)的服務業(yè)轉(zhuǎn)型。由于受到管網(wǎng)體系的限制，城市水業(yè)的資本具有很強的沉淀性和專用性，產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互統(tǒng)一的一般資產(chǎn)管理原則并不簡單適用于城市水業(yè)。建議允許并鼓勵城市水業(yè)資產(chǎn)與經(jīng)營權(quán)的分離。將管網(wǎng)等沉淀性、核心性資產(chǎn)留在政府將經(jīng)營性多元化處置，這樣既能保障政府資產(chǎn)安全，又能夠促進城市水業(yè)脫離資產(chǎn)束縛向環(huán)境服務業(yè)轉(zhuǎn)型，提高服務企業(yè)的市場集中度，總體上降低成本、提高服務、加強監(jiān)管。

　　四是完善城市水業(yè)的投融資機制和價格形成機制。解決城市水業(yè)發(fā)展的資金問題是我國推行水業(yè)市場化改革的重要目標之一，目前我國城市水業(yè)尚未建立起穩(wěn)定持續(xù)的、適合于城市水業(yè)特點的投融資機制和價格形成機制，不僅限制了我國城市水業(yè)的進一步改革，同時對于水業(yè)的未來發(fā)展也造成了較大的威脅。首先，應完善適合市場規(guī)則的水業(yè)價格形成機制，建立基于管理績效評價的激勵性價格形成機制。其次，需要建立適合城市水業(yè)特點的投融資體系，降低融資成本，包括發(fā)展市政債券、區(qū)域性污染治理專項基金等政策性融資工具；借助金融市場，推進產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引低成本社會資金以產(chǎn)業(yè)投資的形式進入城市水業(yè)；深入推進政府資產(chǎn)與社會資本的合作和協(xié)同。

　　五是促進特許經(jīng)營立法，強化政府責任，建立完善水業(yè)監(jiān)管體系。我國供水行業(yè)的市場化改革涉及政府、公眾和企業(yè)多方面的角色轉(zhuǎn)變和新的制度安排，涉及產(chǎn)權(quán)、價格、資源等多部門協(xié)調(diào)，以及不同級政府的事權(quán)劃分。僅僅靠目前的建設部的部門規(guī)章難以實現(xiàn)有效保障，因此需要盡快完成特許經(jīng)營立法。經(jīng)過多年的國際實踐，特許經(jīng)營制度成為適合市政公用行業(yè)特點的一種引入市場機制的方式，而且該制度適用于大多數(shù)地區(qū)的改革；但是，成功的特許經(jīng)營制度是以完善的監(jiān)管體系為保障，以科學的制度安排和法制體系為基礎的。包括設置合理的市場準入，明確可以開放的市場范疇，并通過市場準入設置選擇具有豐富運營經(jīng)驗和優(yōu)秀管理技術(shù)的戰(zhàn)略型企業(yè)；建立科學的經(jīng)濟監(jiān)管制度，由于城市水業(yè)的行業(yè)特性及其非完全競爭性，政府監(jiān)管的有效性就更為至關(guān)重要。針對目前我國政府缺乏有效監(jiān)管工具的狀況，開展專題研究，建立適應于我國特點的供水績效系統(tǒng)非常必要并且非常迫切。

　　六是試點進行水務市場區(qū)域化、流域化的模式創(chuàng)新。城市水業(yè)是以城市政府為責任主體的市政服務體系，在以水資源為動力的流域化和以水環(huán)境為動力的區(qū)域化的雙重沖擊下，其所適用的管理和市場基礎正在發(fā)生變化，包括政府管理層次、管理部門、市場模式、價格體系、產(chǎn)權(quán)和投融資模式等方面的變化?？傮w上看，城市水業(yè)的流域化和區(qū)域化轉(zhuǎn)型的序幕在中國已經(jīng)拉開，將會成為部分地區(qū)的水業(yè)發(fā)展方向，并且已經(jīng)改變了部分地區(qū)的水業(yè)管理模式和市場格局。也會從根本上沖擊將水業(yè)作為市政設施的特許經(jīng)營制度體系，建議選擇特定區(qū)域開展相應改革試點。

編輯：周蕓