2007年7月30日商務(wù)部批準了蘭州市自來水集團公司改制和融資項目。蘭州自來水項目自今年1月18日草簽以來一直受到行業(yè)高度關(guān)注，其中焦點之一就是其改制融資是否會對公眾利益有負面影響。大岳咨詢公司是蘭州項目的總顧問，下面結(jié)合參與蘭州項目運作的實踐談一下城市自來水公司（下稱“水司”）改制工作中的公眾利益問題。

一、 公眾利益的內(nèi)涵

公眾利益概念可以是抽象的但內(nèi)涵不能是抽象的，公眾利益也不等同于供水價格，應(yīng)該至少體現(xiàn)在三方面：充足而可靠的供水設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)和合理的供水價格，前兩者可能更重要。

1、供水設(shè)施

供水設(shè)施是公眾享受供水服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有供水設(shè)施公眾就無法獲得供水服務(wù)。供水設(shè)施包括水源設(shè)施、制水設(shè)施和配水設(shè)施等。供水設(shè)施需要具備較高的安全可靠性。因此，充足而可靠的供水設(shè)施是公眾利益重要的組成部分。

2、 供水服務(wù)

供水服務(wù)是城市供水系統(tǒng)的基本目的，沒有供水服務(wù)需求也就不需要建立城市供水系統(tǒng)。公眾需要的供水服務(wù)即包括水質(zhì)和水量方面的保證，也包括服務(wù)態(tài)度、效率、規(guī)范等方面的軟內(nèi)容。只有供水服務(wù)到達了一定的水準，公眾才算得上獲得了客戶待遇。優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)是公眾利的益核心內(nèi)容。

3、 供水價格

供水價格是公眾享受供水服務(wù)需要付出的代價，包括供水成本、稅收和股東回報等內(nèi)容。符合公眾利益的供水成本應(yīng)該是供水企業(yè)運營效率達到社會平均水平條件下的成本，股東回報應(yīng)該是與供水企業(yè)低風險相適應(yīng)的回報。合理的供水價格是公眾利益的直接體現(xiàn)。

二、 公眾利益的責任方

談到公眾利益的責任方，很多人都直接想到供水企業(yè)，實際上，供水企業(yè)不是唯一的責任方，甚至不是主要的責任方。在城市供水體系中，與公眾利益關(guān)系最大的有三方：中央政府、地方政府和供水企業(yè)及其股東。

1、 中央政府

中央政府與公眾利益的關(guān)系是間接的。供水行業(yè)的重要政策主要是由中央政府制定的，如推動供水行業(yè)體制改革是在中央的大政方針下進行的、供水企業(yè)的用地政策是由中央政府決定的，供水行業(yè)的稅收法規(guī)也是在中央政府部門協(xié)助下由人大制定的。這些內(nèi)容都對供水企業(yè)的經(jīng)營有著重大影響，并進而對公眾利益產(chǎn)生影響。供水體制會影響供水設(shè)施投資和建設(shè)的規(guī)模，土地政策和稅收政策會影響供水價格。

2、 地方政府

地方政府即代表公眾對供水企業(yè)進行監(jiān)管，又為供水企業(yè)提供資金或支持，有時也向供水企業(yè)收費。公眾是由很多個體組成的，很難通過自身努力維護自己的權(quán)益，在目前狀況下，地方政府是公眾唯一可能的代表。省級政府負責對供水價格進行監(jiān)督，市級政府負責對供水設(shè)施建設(shè)、供水服務(wù)及成本進行監(jiān)督。無論是在傳統(tǒng)體制下還是在市場化條件下，財政投入都是供水設(shè)施建設(shè)的資金來源之一，且財政資金有時沒有回報要求甚至沒有資金回收要求，有助于降低供水價格。政府也有權(quán)依法對供水設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營收取相關(guān)費用。另外，地方政府也是供水體制改革的運作主體，成功的運作可以造福于公眾，相反則會損害公眾利益。

3、 供水企業(yè)及其股東

供水企業(yè)是供水設(shè)施和供水服務(wù)的直接提供者，是水費的直接收取者，其是在政府監(jiān)管下履行公眾義務(wù)的。供水企業(yè)也是企業(yè)，也有逐利的要求，但供水企業(yè)承擔的風險較低，回報要求也應(yīng)該較低。供水企業(yè)對公眾利益最大的責任不是只投入不回收，而是盡最大努力提高供水設(shè)施建設(shè)和供水服務(wù)的效率，降低成本，從而降低供水價格。同時，供水企業(yè)有義務(wù)建設(shè)足夠的供水設(shè)施并對供水服務(wù)質(zhì)量做出保證。

供水企業(yè)的股東是以收取紅利為目的的，但其投資理念應(yīng)該包含公用事業(yè)意識，其與公眾利益的關(guān)系是通過供水企業(yè)發(fā)生的。

三、 傳統(tǒng)體制下的公眾利益

在傳統(tǒng)體制下，政府和供水企業(yè)的關(guān)系是密切的，一般政企是不分的。這種體制有對公眾利益有利的方面，但在很多方面對公眾利益是不利的，不利的因素是當今政府推進公用事業(yè)改革的主要原因。綜合各種媒體和書籍的分析，具體有以下特點：

1、供水企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府或市委任命，往往有較強的政治責任感。在大多數(shù)情況下供水企業(yè)都會以向公眾供水為第一要務(wù)，而把經(jīng)濟利益放在次要地位。

2、由于政府財力有限，供水設(shè)施有時不能及時建設(shè)，一定程度上影響公眾生活質(zhì)量。在設(shè)施建設(shè)方面，很多地區(qū)存在嚴重的結(jié)構(gòu)性問題和浪費，制水設(shè)施閑置、管網(wǎng)設(shè)施更新不足現(xiàn)象普遍存在，這種浪費往往在調(diào)整供水價格時給予了考慮。

3、由于不存在競爭，供水企業(yè)的服務(wù)往往不夠規(guī)范，服務(wù)的質(zhì)量也存在一定差距，在有些地區(qū)還存在供水企業(yè)將供水服務(wù)作為特權(quán)并尋租的現(xiàn)象。

4、有些傳統(tǒng)水務(wù)企業(yè)的運營效率較低，人浮于事現(xiàn)象普遍存在，管理漏洞較多，浪費嚴重，造成供水成本居高不下。為了節(jié)約成本，有的企業(yè)往往不得不殺雞取卵，不對設(shè)施進行正常修理和維護，造成了更大的浪費。相反，由于管理體制問題，有的企業(yè)加大維修力度，不該維修的也進行著大量維修。高成本無法避免高的供水價格。

5、供水價格不到位，有些供水企業(yè)在高成本情況下多年虧損經(jīng)營，根本談不上企業(yè)發(fā)展。由于存在政企不分，企業(yè)發(fā)展也缺少動力。不追求發(fā)展的企業(yè)自然不會很重視作為客戶的公眾的利益。

四、改制中公眾利益的處理原則

一般來說，水司改制的目的是促進水司的發(fā)展，但根本目的應(yīng)該是保護公眾利益。進行水司改制時，在公眾利益方面應(yīng)該考慮以下內(nèi)容：

1、水司改制的過程應(yīng)該是一個競爭的過程，通過競爭可以提高供水設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的效率，從而降低供水價格。沒有競爭的改制往往會損害公眾利益，公眾不僅不能分享改制成果，而且還會增加額外負擔。

2、水司改制的方案應(yīng)該是向公眾傾斜的，有利于降低供水成本的因素政府應(yīng)該多提供。政府支持是社會投資人競爭的基礎(chǔ)，對投資人影響較小，對公眾利益影響卻較大，政府提供支持意味著政府為公眾利益盡義務(wù)。

3、水司改制不能一賣了之，政府應(yīng)該規(guī)范運作改制工作，改制后政府應(yīng)加強對供水企業(yè)的監(jiān)管，同時盡量為供水企業(yè)的發(fā)展提供支持。政府不能有甩包袱的思想，改制融資僅僅是借助社會力量解決供水企業(yè)的問題，不能改變政府是公眾利益最大責任方的地位。

4、水司改制時應(yīng)該充分考慮城市發(fā)展對供水設(shè)施建設(shè)的需求，應(yīng)該通過改制解決供水設(shè)施建設(shè)資金的問題。這種安排將促進企業(yè)發(fā)展，同時可以保證向公眾提供足夠的供水設(shè)施。

5、改制后的水司必須嚴格進行企業(yè)化經(jīng)營，規(guī)范服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營效率，保證公眾能夠分享改制成果。

五、蘭州水司改制過程中公眾利益的考慮

促進水司發(fā)展，保證公眾利益是蘭州市政府推進蘭州水司改制的基本原則之一，這一指導(dǎo)原則貫徹了水司改制工作的始終。

1、在招商前，蘭州市國資委對蘭州市自來水集團公司進行了重組，政府為此付出了一些代價，減輕了水司的負擔，為水司改制和發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

2、在改制方案制定階段，為了有效控制供水價格市政府決定通過劃撥方式為改制后的公司提供土地；為了解決未來五年的供水設(shè)施建設(shè)資金問題和改制后的企業(yè)發(fā)展問題，市政府決定在轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)的同時增資擴股。

3、在選擇潛在合作伙伴時對資質(zhì)有嚴格要求，只有象首創(chuàng)、中法和威利雅這樣有實力、有專業(yè)背景、信譽良好、有社會責任感的投資機構(gòu)才被邀請參加競爭，保證了無論哪家獲得項目都有能力為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

4、在最后簽定的項目協(xié)議中，雙方明確政府不對水量進行擔保，也不對水價調(diào)整做出承諾，同時要求未來的水司履行供水設(shè)施建設(shè)、運營義務(wù)，并遵守普遍服務(wù)原則。

5、蘭州水司改制將不會增加市民水費負擔。政府通過改制獲得的轉(zhuǎn)讓價款不到項目全部交易額的一半，大部分資金留在了企業(yè)。只有政府拿走的資金才與現(xiàn)有的供水設(shè)施有關(guān)，也才與目前的水價有關(guān)，這部分溢價會通過經(jīng)營效率的提高得到補償。留在企業(yè)的資金會形成單獨的投資和回報關(guān)系，不會影響現(xiàn)有水價。

六、對改制中公眾利益問題的幾點建議

保護公眾利益是與公眾利益有關(guān)的各方的共同責任，且首先是政府的責任。為了公眾利益，建議有關(guān)各方：

1、盡管反對改革、恐懼改革的聲音不斷，中央政府仍應(yīng)該積極穩(wěn)妥地推動水業(yè)改革，向社會投資開放市場，不改革供水行業(yè)就沒有出路。同時中央政府為了公眾利益應(yīng)該制定全局性的優(yōu)惠政策，如減免水業(yè)稅收、采取劃撥方式提供土地等。如果政府不為行業(yè)發(fā)展提供優(yōu)惠，在向民生傾斜財政政策下政府收取的稅費還將用于供水事業(yè)，那樣等于資金空轉(zhuǎn)，會加重公眾負擔。

2、城市政府應(yīng)該規(guī)范運作水司改制工作，吸取有些城市不規(guī)范運作造成改制失敗的教訓(xùn)，不應(yīng)盲目或無知無畏地看輕這項工作。只有規(guī)范，才能達到改制目標、保護公眾利益，否則改制會嚴重損害公眾利益。

3、城市政府應(yīng)該盡快建立水業(yè)監(jiān)管體系，沒有監(jiān)管的水業(yè)改革一定是失敗的改革。供水企業(yè)與公眾利益的矛盾始終會存在，政府在通過引入社會力量解決水業(yè)問題的同時，也應(yīng)對新體制進行監(jiān)管，減少新問題的出現(xiàn)。在整個監(jiān)管體系中，監(jiān)管規(guī)則建設(shè)是當務(wù)之急。

4、水業(yè)投資人應(yīng)該主動培養(yǎng)自身的公眾意識并接受與低風險特點相適應(yīng)的回報水平，通過上市、合并等方式擴大企業(yè)規(guī)模將是水務(wù)投資企業(yè)的主要發(fā)展模式，水務(wù)企業(yè)不能簡單地靠利潤積累謀求發(fā)展。

5、在供水企業(yè)效率提高的前提下，政府應(yīng)該理順價格體制，保證供水企業(yè)有正常的再生產(chǎn)資金，并要求供水企業(yè)對供水設(shè)施進行正常維護。供水企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)符合公眾利益。

（新聞來源 大岳咨詢公司網(wǎng)站）

編輯：全新麗