城市污水和垃圾處理的行為本身應(yīng)屬社會公益服務(wù)事業(yè)，是由政府特許經(jīng)營、財政直接付費的行業(yè)。其市場化的運作方式也并未改變公益服務(wù)的性質(zhì)特性。隨著市場化的深入，污水和垃圾處理費在未來將成為城市和垃圾污水處理的核心經(jīng)濟來源，但是提高污水處理費標(biāo)準(zhǔn)必須與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與公眾承受能力相適應(yīng)。在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，污水處理費標(biāo)準(zhǔn)都難以真正實現(xiàn)含稅的保本微利水平。如果能夠落實免稅政策，進(jìn)而降低調(diào)價幅度或放緩調(diào)價節(jié)奏，則可以減輕居民生活負(fù)擔(dān)，有利于社會穩(wěn)定。為此，商會整理出《對于污水及垃圾處理行業(yè)稅收優(yōu)惠的建議報告》一文，發(fā)給發(fā)改委環(huán)資司。以下為報告全文： 關(guān)于城市污水和垃圾處理行業(yè)稅收減免政策的建議 一、 污水和垃圾處理行業(yè)的主要改革背景 以污水和垃圾處理為代表的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要載體和保障，也是公眾生活質(zhì)量的基本依托。它直接關(guān)系人民的生活，關(guān)系城市經(jīng)濟和社會發(fā)展，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟建設(shè)第三階段目標(biāo)的重要內(nèi)容。 1、 污水和垃圾處理設(shè)施投資建設(shè)需求大 由于歷史的欠賬和城市化進(jìn)程的加快，我國每年對城市污水和垃圾處理的投資建設(shè)需求巨大。根據(jù)國務(wù)院2000年提出的污水處理目標(biāo)，目前至2010年的期間，全國需新增污水處理能力約3000萬立方米，設(shè)施總投資約6000億元。 2、 投資和經(jīng)營的市場化成為主要政策方向 2002年，原國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)文《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》，就此拉開了污水和垃圾處理市場化改革的序幕。隨后，建設(shè)部先后頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，明確提出按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，以市場化為主線，全面推進(jìn)包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業(yè)改革。在傳統(tǒng)企業(yè)改制的同時，包括外資、民營和上市公司在內(nèi)的多種社會資本主體通過兼并、合資、參股和BOT等方式進(jìn)入污水和垃圾處理領(lǐng)域。 3、 目前僅靠收費難以支撐市場化運作 2002年以來，全國約80%的城市都開征了污水處理費，而垃圾處理收費的程度則不到40%。按目前的污水建設(shè)和運營水平，污水處理的全部成本費用大約在2-2.5元/立方米左右。但截止到2005年5月，全國污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)平均不到0.5元/立方米，遠(yuǎn)低于實際的處理成本。垃圾處理的完全無害化處理成本每噸在100元左右，而目前已經(jīng)收取的垃圾處理費折合每噸還不到10元，相距甚遠(yuǎn)。 目前的污水和垃圾處理費征收的標(biāo)準(zhǔn)，不是按照污水和垃圾處理實際成本和利潤定價的，而主要是考慮居民的承受能力來定價。這樣的收費水平難以支撐污水和垃圾處理市場化運作。 二、當(dāng)前污水和垃圾處理行業(yè)的稅收政策狀況和存在的問題 在市場化改革之前，國內(nèi)從事城市污水和垃圾處理的主體均為事業(yè)單位；污水和垃圾處理設(shè)施由政府財政投資建設(shè)，建成后由政府財政撥付經(jīng)費運行管理，不存在繳納稅費問題。隨著城市污水和垃圾處理的市場化運作和投資主體的多元化，從事該行業(yè)的主體都在逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣局破髽I(yè)，在生產(chǎn)經(jīng)營中自然產(chǎn)生一系列稅費問題。 1、 污水和垃圾處理行業(yè)所涉及的稅種 目前，從事污水和垃圾處理設(shè)施投資建設(shè)和運營的企業(yè)涉及的主要稅種有：（1）公司成立時涉及受讓投資者投入的房產(chǎn)、土地使用權(quán)的契稅，建賬和財 產(chǎn)轉(zhuǎn)移書據(jù)的印花稅；（2）公司投資建設(shè)階段涉及耕地占用稅、契稅、印花稅、增值稅和進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅；（3）公司運行管理階段涉及流轉(zhuǎn)稅、所得稅、印花稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等。 2、 國際同業(yè)的稅收政策 對環(huán)境設(shè)施投資運營企業(yè)政府給與稅收優(yōu)惠政策，以扶持企業(yè)的發(fā)展，是促進(jìn)市場化改革實踐中國際上通行的重要方式。無論是在發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，其在市政公用事業(yè)市場化改革實踐中，都不同程度的運用稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟激勵手段吸引社會資本注入投資市場。尤其是在市場化的改革初期，在價格形成機制尚未健全，不能支付全成本的過度期，稅收優(yōu)惠政策的制定和實施是促進(jìn)改革實施的重要保障措施。 如澳大利亞，在私有化改革初期，就給予一系列優(yōu)惠政策，如免稅期、加速折舊、低價土地等政策。國際經(jīng)合組織（OECD）在稅收優(yōu)惠政策中包括：減免營業(yè)稅、增值稅、污水稅、水資源稅、管網(wǎng)接入管理稅等，以及增值稅執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)等。 3、 污水和垃圾處理行業(yè)稅收存在的問題 長期以來，在污水和垃圾處理行業(yè)的稅收問題上，運營企業(yè)、稅務(wù)部門和政府有著不同的立場。企業(yè)從污水和垃圾處理本身業(yè)務(wù)出發(fā)，本著保本微利的原則，希望能夠享受到稅收優(yōu)惠政策，并通過各自神通積極爭??；稅務(wù)和政府部門雖然理解和體諒企業(yè)的立場，但因沒有明確的優(yōu)惠政策出臺，只能按照現(xiàn)行的稅收政策執(zhí)行，或者為解決眼前的具體問題就事論事，采取一些臨時措施和短期行為，結(jié)果出現(xiàn)了在不同地區(qū)、對不同項目的稅收政策出入很大的混亂局面。 （1） 企業(yè)流轉(zhuǎn)稅執(zhí)行狀況和存在的問題 目前流轉(zhuǎn)稅征收的主要依據(jù)是財稅字[2001]97號文規(guī)定“對各級政府及主管部門委托自來水廠（公司）隨水費收取的污水處理費免征增值稅”。污水處理費是由自來水廠（公司）隨水費代收代繳的，自來水廠（公司）自己收取的水費是繳納增值稅的，為了解決自來水廠（公司）為政府代收污水處理費是否納稅問題出臺該文件，即污水處理費在征收環(huán)節(jié)不征收增值稅。 當(dāng)污水和垃圾處理費通過政府財政向市場化運做的企業(yè)進(jìn)行支付時，沒有明確的稅種、稅率和稅收優(yōu)惠政策。由于對污水處理業(yè)務(wù)性質(zhì)本身的理解和界定不清，存在著污水處理行為是屬于營業(yè)稅征稅范圍還是增值稅征稅范圍的爭議。 在實際操作中出現(xiàn)了較為混亂的局面，企業(yè)有的繳納營業(yè)稅（如天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保以5%的營業(yè)稅率繳納營業(yè)稅），有的被認(rèn)定為繳納增值稅（基本免征，如金源經(jīng)開）；有的仍以財政補貼為由，沿襲行政事業(yè)單位的稅費政策，回避流轉(zhuǎn)稅及其他稅費問題；還有的以稅收申請報告的形式將稅的問題提交給稅務(wù)部門，尚未得到批復(fù)。（參見附件2） 對于地方稅務(wù)部門，也感覺到對于污水處理這個比較特殊的行業(yè)，國家稅收的法律法規(guī)有所欠缺，依據(jù)現(xiàn)行的政策無論怎樣處理都覺得不是很恰當(dāng)，因此大多采取觀望的態(tài)度，等等再說。 對于地方政府相關(guān)部門(財政局、水務(wù)局等)，因找不到依據(jù)，在支付污水和垃圾處理費時基本不考慮企業(yè)繳納稅費的相應(yīng)資金來源。并且由于目前污水和垃圾處理費的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，多數(shù)情況下政府還需給予污水處理企業(yè)財政補貼，所以地方政府的資金支付部門也希望企業(yè)能夠盡量減免征稅。不能減免時也支持企業(yè)盡量拖延，以減少財政的直接支出壓力。 （2） 企業(yè)所得稅執(zhí)行現(xiàn)狀和存在的問題 目前而言，大多數(shù)城市的污水和垃圾處理收費難以滿足運營成本，尚需大量不同形式的財政補貼。同時由于地方財政支出面寬，政府對污水和垃圾的補助不足。運營企業(yè)的污水和垃圾處理服務(wù)費收入根本達(dá)不到既能正常納稅，又能實現(xiàn)投資回報的水平。所以這些企業(yè)只能發(fā)揮各自優(yōu)勢，想盡一切辦法同政府協(xié)商，爭取優(yōu)惠政策。其結(jié)果是，某些企業(yè)不同程度地享受到了所得稅減免的優(yōu)惠，而另一部分企業(yè)則沒有這種優(yōu)惠。還有一部分企業(yè)由于沒有所得稅的減免，采用各種方式隱瞞利潤。 目前企業(yè)對所得稅繳納現(xiàn)狀大體歸納為以下6種類型： 1)外資投資型。例如：法國威利雅水務(wù)、中法水務(wù)、美國金州等在中國投資的外商企業(yè)，可以依據(jù)外商投資生產(chǎn)型企業(yè)的政策享受兩免三減半的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，及15%的優(yōu)惠稅率。 2)開發(fā)區(qū)型。有些企業(yè)利用各種開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策，采用異地注冊來享受開發(fā)區(qū)的所得稅優(yōu)惠政策。 3)高新技術(shù)企業(yè)型。將城市污水處理企業(yè)包裝為高新技術(shù)企業(yè)，從而享受高新技術(shù)企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策。 4)政策性完全減免型。例如北京排水集團和北京興水水務(wù)公司，就是根據(jù)財稅字[1997]022號文，“從財政取得的污水處理收入免交企業(yè)所得稅”。 5)完全不減免型。例如天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保按33％繳納企業(yè)所得稅。 6)其他型。如首創(chuàng)股份依據(jù)“財稅字[1994]001號”文中有關(guān)三廢的政策，獲得五年內(nèi)免征污水處理企業(yè)所得稅政策。需要說明的是，該文雖規(guī)定了：“企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的，可在5年內(nèi)減征或者免征企業(yè)所得稅”。但在其3條解釋條款的解釋中（參見附件1），該優(yōu)惠政策不直接適用于污水處理行業(yè)，首創(chuàng)所獲得的減免屬特殊情況。 三、 稅收現(xiàn)狀對行業(yè)發(fā)展的影響 盡快出臺污水和垃圾處理行業(yè)規(guī)范的、合理的、明確的財稅政策，做到有法可依，并明確一定的稅收優(yōu)惠政策，對于規(guī)范市場、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)競爭力具有重要意義?，F(xiàn)行的污水和垃圾行業(yè)稅費體系問題對我國城市污水和垃圾行業(yè)的市場化改革已經(jīng)造成了相當(dāng)大的影響。 1、 阻礙了市場化改革的深入 稅收問題阻礙了污水和垃圾處理行業(yè)的企業(yè)改革改制，致使污水和垃圾行業(yè)事業(yè)單位的企業(yè)改制進(jìn)行了多年仍然推進(jìn)困難。一直依賴財政撥款建設(shè)、運行管理的污水和垃圾處理廠一旦實行了企業(yè)改制改革，企業(yè)首先面臨的就是各種稅賦的繳納問題，而維持財政撥付方式的污水和垃圾處理收費根本無力支付處理企業(yè)的各種運營費用和稅收，因而當(dāng)前稅收體系是造成地方污水和垃圾行業(yè)事業(yè)單位改制滯后的重要原因之一。 2、 加大了政府的財政壓力和收費壓力 當(dāng)前，污水和垃圾處理市場化的主流模式——BOT類型的項目中，企業(yè)為了實現(xiàn)支付稅收，并達(dá)到一定的投資回報率，會將稅收壓力轉(zhuǎn)移到政府支付的服務(wù)價格中。處理企業(yè)的稅賦其實都是由地方政府承擔(dān)的，稅費不減免，也直接影響著地方政府的財政支出。政府在財政能力不足的情況下，地方政府又通過加大收費將壓力轉(zhuǎn)移到公眾，增加公眾的付費壓力。 3、 導(dǎo)致了市場競爭的混亂和不公平 市場化需要營造公平公開公正的競爭環(huán)境，但是目前的稅收政策對不同性質(zhì)的企業(yè)區(qū)別對待，所得稅的差異使得在同一個投資項目的競爭出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。如北京市2003年招標(biāo)的5個污水處理BOT項目，招標(biāo)文件中就只明確了不考慮流轉(zhuǎn)稅，投標(biāo)方都按流轉(zhuǎn)稅為0測算，而所得稅因投資主體不同而不相同，有的投標(biāo)人能享受到優(yōu)惠，有的享受不到。也有一些個別企業(yè)借助其他方式爭取減免所得稅，在競爭中藏而不露，或低價中標(biāo)再減免；或按照含稅價報價中標(biāo)后再謀取額外利潤。這種局面使得政府在選擇中標(biāo)商的過程中無法用同一評標(biāo)基準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo)，造成對其他投標(biāo)人的不公平，擾亂了市場競爭秩序。 多數(shù)地方政府為促進(jìn)城市污水和垃圾處理發(fā)展，降低財政直接投資，口頭答應(yīng)免稅，并想盡力幫助企業(yè)享受免稅政策，但由于缺乏明確的操作細(xì)則的規(guī)定而很難實現(xiàn)。投資者為此也想盡一切辦法與地方政府、稅務(wù)部門協(xié)調(diào)關(guān)系，打政策的“擦邊球”。這樣做法對項目的長期實施極為不利。 4、 影響了社會投資資金的持續(xù)進(jìn)入 不同稅收政策對污水和垃圾處理服務(wù)價格以及投資收益產(chǎn)生顯著影響。大量的案例表明，由于稅收政策的差異，項目間的服務(wù)價格差異很大。雖然投資者在管理、技術(shù)、資金成本等方面也存在差別，但稅費因素是引起服務(wù)價格差異的重要因素。為達(dá)到同樣的投資回報率，不同的財稅條件會要求不同的污水或垃圾處理服務(wù)價格。例如，某一10萬立方米/日的污水處理廠項目，兩稅都無減免時，污水處理服務(wù)價格為1.27元/立方米，而兩稅全免的服務(wù)價格為1.01元/立方米。每年現(xiàn)金流量相差約950萬元。 另一方面，如果企業(yè)與政府約定了一定的服務(wù)價格，不同的稅收優(yōu)惠將直接影響企業(yè)的投資收益。以流轉(zhuǎn)稅（按5%征收營業(yè)稅）和企業(yè)所得稅（按33%征收）為例說明。假設(shè)一個處理能力為10萬立方米/日的污水處理廠的收購項目，投資1.25億元，水價1元/立方米，按照不同的納稅方式對收益進(jìn)行測算分析可以看出：如果流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅都無優(yōu)惠，投資者的內(nèi)部收益率尚未達(dá)到銀行中長期貸款利率（不到6%），而且投資回收期太長，對于投資者來說，投資風(fēng)險大。但如果免交其中任何一種稅，該項目的內(nèi)部收益率就變得相對可行（6-8%）。若兩項稅種全免，該項目就是非常好的項目（內(nèi)部收益率可達(dá)9-10%）。 在沒有足夠的水價和財政補貼支撐情況下，爭取稅收優(yōu)惠政策便成了企業(yè)投資維持持續(xù)發(fā)展的重要因素，否則將造成水業(yè)市場投資資金斷流。 5、 不利于政府部門對企業(yè)的監(jiān)管和公眾對企業(yè)的監(jiān)督 由于稅收政策的不同，在不同地區(qū)的不同企業(yè)與政府簽訂污水處理服務(wù)協(xié)議的單價差異很大。比如：創(chuàng)業(yè)環(huán)保（600874）是規(guī)范的上市公司，污水處理收入占總收入的90%，毛利率約為74%。該公司按5%和33%分別繳納營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，其污水處理價格相對較高（1.9元/立方米以上）。北京排水集團作為國有獨資公司，其污水處理服務(wù)費直接從北京市財政局獲得，按單價和水量結(jié)算收入，因為政府對其政策是保本、不納稅、不完全折舊，目前支付的污水處理費在0.75—0.8元/立方米。 由于稅費政策和水價計算方法的不同，體現(xiàn)出的處理價格相差很遠(yuǎn)，難以從統(tǒng)一尺度的價格上反映企業(yè)的真正管理水平。特別對于行業(yè)內(nèi)的上市公司很難對其年度報告得出客觀的評價，不利于政府、公眾和社會對行業(yè)的監(jiān)管。 四、污水和垃圾處理行業(yè)稅收政策的建議 城市污水和垃圾處理的行為本身應(yīng)屬社會公益服務(wù)事業(yè)，是由政府特許經(jīng)營、財政直接付費的行業(yè)。承擔(dān)污水和垃圾處理服務(wù)的企業(yè)與通常意義的以盈利為目的的純商業(yè)行為不同，其市場化的運作方式也并未改變公益服務(wù)的性質(zhì)特性。在污水和垃圾處理收費不到位的情況下，對污水和垃圾處理企業(yè)征收稅費，只能提高污水和垃圾處理價格或由政府多給企業(yè)補貼，這樣做既增加了管理環(huán)節(jié)和管理成本，又容易產(chǎn)生漏洞。 隨著市場化的深入，污水和垃圾處理費在未來將成為城市和垃圾污水處理的核心經(jīng)濟來源，但是提高污水處理費標(biāo)準(zhǔn)必須與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與公眾承受能力相適應(yīng)。在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，污水處理費標(biāo)準(zhǔn)都難以真正實現(xiàn)含稅的保本微利水平。如果能夠落實免稅政策，進(jìn)而降低調(diào)價幅度或放緩調(diào)價節(jié)奏，則可以減輕居民生活負(fù)擔(dān)，有利于社會穩(wěn)定。 為此，建議國家有關(guān)部門聯(lián)合制定污水和垃圾處理行業(yè)政策，規(guī)范稅收體系，內(nèi)容包括： 1、 明確污水和垃圾處理在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)屬營業(yè)稅的征收范圍 污水和垃圾處理是企業(yè)利用自身的資產(chǎn)在政府的特許經(jīng)營下，將城市污水和垃圾進(jìn)行處理后直接排放或最終處置，從中收取一定的服務(wù)費用的行為。是國際上通行的環(huán)境服務(wù)業(yè)范疇，其提供的是一種服務(wù)，應(yīng)屬營業(yè)稅征收范圍。應(yīng)在相關(guān)政策上對其稅收性質(zhì)予以明確。另外，由于污水和垃圾處理企業(yè)沒有進(jìn)項抵扣，征收營業(yè)稅總體稅賦比增值稅要低，且相對容易操作。 2、 對污水和垃圾處理企業(yè)在一定期限內(nèi)進(jìn)行稅收減免 考慮到目前城市污水和垃圾處理行業(yè)發(fā)展迅速，投資需求巨大，而污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)較低，地方政府財政投資不足。建議對于從事城市污水和垃圾處理企業(yè)（包括：污水處理廠內(nèi)的污水和污泥處理企業(yè)、污泥處置企業(yè)、再生水處理企業(yè)、污水管網(wǎng)營運企業(yè)、垃圾清運企業(yè)、垃圾處理處置廠的運營企業(yè)等）的污水和垃圾處理（包括污水管網(wǎng)營運、污水處理、中水處理、污泥處置、垃圾清運、垃圾處理、垃圾處置等）業(yè)務(wù)執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策。具體包括： （1)營業(yè)稅率比照建筑業(yè)按3%征收，考慮到近年內(nèi)投資建設(shè)需求的巨大，可以在開始運營5年內(nèi)免征營業(yè)稅，具體年限由地方政府根據(jù)各地污水和垃圾收費的到位情況以及政府財政能力的情況來確定。 （2)企業(yè)所得稅比照高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)的15%的稅率征收，并在設(shè)施開始投入運營5年內(nèi)免征企業(yè)所得稅，5-10年減半征收所得稅。 （3)用于污水和垃圾處理用的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，比照由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位的房產(chǎn)和自用土地分別免征房產(chǎn)稅和土地使用稅的政策，予以免征。 以上建議，請研究。 附件： 1. 當(dāng)前與污水處理業(yè)務(wù)相關(guān)的稅收政策 2. 污水處理業(yè)務(wù)采用的稅收政策調(diào)查表 3. 截止2005年5月部分城市污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn) 二〇〇五年六月三十日

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