隨著”打破壟斷，開放市場，改革傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)管理體制”，從上世紀90年代開始試水到近幾年的逐步深入并全面進入市場化，競爭已成為這一行業(yè)的主旋律，多種經(jīng)濟成份成為公用事業(yè)投資、運營的主力軍。由此帶來的變化包括：突破了公用設(shè)施投入資金不足的瓶頸、公用設(shè)施建設(shè)的迅速改善、公共產(chǎn)品供給量的快速增長、經(jīng)營效率的快步提升、公共服務(wù)水平的不斷提高。

　　公用事業(yè)市場化之后，政府必須改變

　　管理體制，實行政企分開和政事分開，“監(jiān)管與服務(wù)”是公用事業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟條件下政府角色的基本定位，“在監(jiān)管中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)管”既是轉(zhuǎn)變行政方式、建設(shè)服務(wù)型政府的體現(xiàn)，也是提高政府執(zhí)行力和公信度的主題。

　　政府如何從本質(zhì)上轉(zhuǎn)換角色，是擺在我們面前的一個重要課題。我認為，應(yīng)從以下幾方面去努力：

　　強化監(jiān)管與服務(wù)意識

　　面對走向市場化后的公用事業(yè)，政府必須從直接管理經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理市場，從管理行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管市場，從對企業(yè)包攬轉(zhuǎn)變?yōu)閷娯撠?zé)。這種轉(zhuǎn)變不等于不管，更不等于放棄，而是有所為有所不為，該管什么不該管什么由法律法規(guī)來決定。公用事業(yè)市場化不是降低了政府的責(zé)任，而是強化了維護市場合法程序的責(zé)任，相關(guān)機構(gòu)必須代表社會公眾利益，加強對這個行業(yè)進行行之有效的監(jiān)管，這是轉(zhuǎn)變政府職能的實質(zhì)。

　　與此同時，建設(shè)“服務(wù)型政府”，踐行“服務(wù)行政”，加強政府自身改革與建設(shè)的現(xiàn)實需要也要求我們政府自身不能再成為經(jīng)營和利益的主體。改革后的服務(wù)行政模式只能專管公共政策下的市場準入退出、公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量和價格、服務(wù)水平以及為公民利益協(xié)調(diào)、訴求表達、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障提供切實可行的途徑等方面的工作。找準了這個定位，就能提高對市場經(jīng)濟的駕馭能力。

　　就長沙而言，為貫徹國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》，進一步推進公用事業(yè)的改革，2004年11月，市政府出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的通知》。由于這幾年的扎實努力，公用事業(yè)的改革和市場化進程走到了全國前列，公交行業(yè)通過“裂變”、“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”，引進兩家戰(zhàn)略投資者組建完全市場化的大公司與此前由中巴轉(zhuǎn)大巴新成立的8家民營或股份制的小公司形成了良性競爭運營的格局；燃氣行業(yè)借天然氣入湘工程，引進新奧燃氣公司通過置換、托管形式入駐長沙，使過去單一由國有公司供氣的局面轉(zhuǎn)變成為了天然氣為主、三家液化氣公司競爭為補充的供氣局面；污水處理行業(yè)已引進四家戰(zhàn)略投資者和運營商通過TOT、BOT模式運營或建設(shè)運營五大污水處理廠（含部分管網(wǎng)、泵站）的市場化模式；市自來水公司和市政公司也通過改制完善了相關(guān)法人治理機構(gòu)，分別完善了具有市場化運營基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度；垃圾處理也在近日順利實行了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和市場化運作的中轉(zhuǎn)、填埋，并開辟垃圾發(fā)電的綠色能源市場。

　　可以說，這幾年對長沙市政府行業(yè)管理部門來說是一個大的轉(zhuǎn)折，市場化的公用事業(yè)各行業(yè)從過去全部是國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N經(jīng)濟成份并存的多元化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；從擁有近兩萬國有企業(yè)職工到目前三萬多各種身份的職業(yè)參與者；從管幾個行業(yè)到管每個行業(yè)的多個企業(yè)；從撥款、補貼到監(jiān)管合同支付；從統(tǒng)包盈虧到自負盈虧，等等。這些巨大的轉(zhuǎn)變是發(fā)展的必然，對每個行業(yè)管理者來說又是一次深層次的解放思想，轉(zhuǎn)變觀念。因為這些按市場化模式建立起來的企業(yè)，大部分已獲得一定時期的特許經(jīng)營權(quán)或正在補充辦理特許經(jīng)營權(quán)。這些企業(yè)不論是通過競爭手段還是“一對一”談判程序取得的特許經(jīng)營權(quán)，其根本就在于都與政府簽訂了相關(guān)特許經(jīng)營的協(xié)議或合同，這就將政府與企業(yè)擺到了同樣平等的法律地位了，原有的行業(yè)主管不再是婆婆，市場化的企業(yè)也非媳婦，而是將甲乙雙方的權(quán)利、義務(wù)規(guī)定得明明白白，甚至仲裁都必須是雙方認可的第三地仲裁機構(gòu)，這一方面是對公用事業(yè)社會參與者利益的保護，另一方面也是對政府承諾的一種約束。

　　因此我們的公用事業(yè)管理部門必須按市場經(jīng)濟規(guī)則辦事，真正樹立市場經(jīng)濟理念，轉(zhuǎn)變角色意識，擺脫傳統(tǒng)思維模式和管理方式，在市場化中以“監(jiān)管者”和“服務(wù)者”的身份出現(xiàn)，提高政府的執(zhí)行力和公信度，做到依法辦事，不錯位，不缺位，不越位，率先為“服務(wù)行政”探索成功經(jīng)驗。

　　創(chuàng)新監(jiān)管和服務(wù)體制

　　作為公用事業(yè)各行業(yè)的原有主管部門監(jiān)管什么，服務(wù)什么，如何監(jiān)管與服務(wù)，這恐怕是當(dāng)務(wù)之急。建設(shè)部在推進公用事業(yè)市場化進程中，分別在2004、2005年先后推出了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》，湖南省也相繼出臺了配套實施辦法，尤其是省人大批準通過并于2006年10月1日實施的《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》更上升到法規(guī)的高度來規(guī)定政府監(jiān)管服務(wù)要求。關(guān)于監(jiān)管與服務(wù)，總括到一條就是“以人為本、創(chuàng)新體制”。

　　關(guān)于政府對企業(yè)的監(jiān)管，我認為應(yīng)主要在以下幾個方面進行：

　　1.國有資產(chǎn)和公用事業(yè)設(shè)施的監(jiān)管是重點。在企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)置換、引進戰(zhàn)略投資者的過程中，既要杜絕流失又要避免國有股持有人的合法權(quán)益受到損害，更要防止在經(jīng)濟利益驅(qū)使下國有股持有者在國有資產(chǎn)方面的“暗渡陳倉”，產(chǎn)生新的流失。對于托管或TOT、BOT形式只授予特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，其公用事業(yè)設(shè)施仍屬國有，其資產(chǎn)和設(shè)施不能“讓其所用，耗其所能”，特許期滿收回來的僅僅是一堆破爛，因此對這個方面的監(jiān)管尤為重要。

　　2.市場準入與退出的監(jiān)管是關(guān)鍵。由于公用事業(yè)涉及公共安全、國計民生的大事和其自然壟斷的特性，決定其市場的特殊性，在充分放開市場讓社會力量參與公用事業(yè)的同時，必須嚴格把關(guān)，對其進入該市場的從業(yè)者要有實力、有經(jīng)驗、有誠信，在監(jiān)管其行為時要隨時掌握其運營狀況，甚至了解其整個相關(guān)聯(lián)企業(yè)的基本情況，這不是干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為，而是在合同或協(xié)議中約定相關(guān)條款的前提下，動態(tài)地掌握其經(jīng)濟和運營能力，保護政府和公眾利益。否則就出現(xiàn)隨意退出、中斷服務(wù)，甚至政府無可奈何的問題，政府的利益受損，直接受害者就是群眾，也達不到和諧社會的要求。

　　3.公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管是保證。公用事業(yè)市場化的目標就是提高運行效率，讓廣大居民群眾享受更好更到位的公共產(chǎn)品和服務(wù)。監(jiān)管部門為維護和增進消費者的利益，強化對產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的考核監(jiān)管，各監(jiān)管部門要成立相應(yīng)的燃氣、供水、污水處理的檢測中心和數(shù)據(jù)庫，定期向社會公布公共產(chǎn)品的安全指數(shù)，并督促企業(yè)及時整改，還要及時處理好消費者投訴和糾紛。通過競爭的公用事業(yè)運行者必須要做到價格低、質(zhì)量高、服務(wù)優(yōu)，這其實也是雙贏，市場化給消費者帶來好處，企業(yè)通過競爭自覺提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，就能吸引更多的消費者，擴大了市場份額，增加了企業(yè)的利潤。

　　4.安全運營和安全生產(chǎn)的監(jiān)管是基礎(chǔ)。公用事業(yè)的正常運營是人民的必需和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，這決定其所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須是連續(xù)不間斷、不短缺，安全可靠的。所以要把監(jiān)管運行企業(yè)的安全運營和安全生產(chǎn)當(dāng)作首要的基礎(chǔ)性工作來抓，不僅監(jiān)管部門要有處理公共危機的預(yù)案，還要敦促和檢查企業(yè)的應(yīng)急處險預(yù)案，以確保運營安全萬無一失，這是政府防范公共危機的基礎(chǔ)，也是企業(yè)防患于未然的保障。

　　增強監(jiān)管與服務(wù)效率

　　監(jiān)管機構(gòu)的運行效率及其工作人員的素質(zhì)，決定了監(jiān)管與服務(wù)的效率。我認為，在原有公用事業(yè)管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，有必要成立一個“公用事業(yè)監(jiān)管委員會”，像電監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會一樣履行監(jiān)管與服務(wù)責(zé)任?！逗鲜∈姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營條例》中提出實施市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立一個“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾監(jiān)督委員會”，代表公眾對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動進行監(jiān)督，公眾監(jiān)督委員會成員中，非政府部門專家和公眾代表不得少于2/3，公眾監(jiān)督委員會對涉及公眾利益的事項有權(quán)提出意見和建議，“有關(guān)人民政府、政府有關(guān)部門和特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾監(jiān)督委員會的意見，及時解決公眾監(jiān)督委員會提出的問題；對不予采納的意見，應(yīng)當(dāng)向公眾監(jiān)督委員會書面說明理由”。

　　這個公眾監(jiān)督委員會不是一個政府職能機構(gòu)，相反它是一個獨立于政府、企業(yè)之外的第三方，是一個監(jiān)督政府和政府部門與特許經(jīng)營者兩方的“裁判員”。這個公眾監(jiān)督委員會有必要而且也必須建立。但它畢竟是一個非常設(shè)機構(gòu)。

　　真正的對公用事業(yè)監(jiān)管和服務(wù)還得依賴于“公用事業(yè)監(jiān)管委員會”，作為政府的責(zé)任職能部門，將政府授予特許經(jīng)營權(quán)的所有企業(yè)和公用事業(yè)單位統(tǒng)歸到這個機構(gòu)來管理，接受黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和人

大的監(jiān)督，履行監(jiān)管與服務(wù)職責(zé)，兌現(xiàn)合同或協(xié)議條款，體現(xiàn)政府意圖。

　　著名專業(yè)機構(gòu)大岳咨詢公司在評價各界對醫(yī)療改革、教育改革和電力改革提出的質(zhì)疑時認為，任何改革的失誤都不是改革本身的問題，而是改革的方法問題，執(zhí)行層對改革成敗起著關(guān)鍵作用。大岳公司邀請直接參與公用改革的10余位司局長結(jié)合他們與大岳合作完成的項目從不同角度交流公用改革的經(jīng)驗，探討公用改革的有效方法，供各地政府進行公用改革時參考，以降低公用改革成本,減少公用改革風(fēng)險,避免公用改革失敗。 談文昌 ／文

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