作者：郭興旺
人類文明在不斷進(jìn)步的同時(shí)，人類社會(huì)的復(fù)雜性和不可預(yù)見性也在與日俱增。現(xiàn)代社會(huì)在一定意義上可以說是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在人類的歷史長(zhǎng)河中，任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都會(huì)面臨這樣那樣的突發(fā)公共事件。特別是處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，面臨著應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
一、突發(fā)公共事件的界定和特征
突發(fā)公共事件是從公共行政管理角度研究危機(jī)的專用術(shù)語，主要是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失和重大社會(huì)影響，是對(duì)公共安全、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家政權(quán)有較大影響的突發(fā)公共事件或狀態(tài)。突發(fā)公共事件大都具有危機(jī)的特質(zhì)，或者說具有向危機(jī)事件轉(zhuǎn)化的潛質(zhì)。因此，在一定意義上突發(fā)公共事件也叫突發(fā)公共危機(jī)事件。
現(xiàn)實(shí)生活中，危機(jī)形態(tài)各異，變化詭譎，但綜觀各種突發(fā)公共事件，大都具有爆發(fā)突然、起因復(fù)雜、蔓延迅速、危害嚴(yán)重、影響廣泛的特點(diǎn)，而且相互交織，處置不好會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。具體來講突發(fā)公共事件有以下幾個(gè)共同特征：
一是突發(fā)性。突發(fā)公共事件雖然是由一系列細(xì)小事件逐漸發(fā)展而來的，有一個(gè)量變過程，但事件爆發(fā)的時(shí)間、規(guī)模、具體態(tài)勢(shì)和影響深度，卻經(jīng)常出乎人們的意料之外，即事件發(fā)生突如其來，一旦爆發(fā)，其破壞性的能量就會(huì)被迅速釋放，并呈快速蔓延之勢(shì)，而且事件大多演變迅速，解決問題的機(jī)會(huì)稍縱即逝，如果不能及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，將會(huì)造成更大的危害和損失。伊朗首都德黑蘭在1月28日下午5時(shí)（當(dāng)?shù)貢r(shí)間）發(fā)生的地震，僅持續(xù)了10多秒鐘，就造成50個(gè)村莊遭到嚴(yán)重破壞的嚴(yán)重后果，其中四五個(gè)被徹底摧毀，死亡人數(shù)達(dá)600多人。
二是公共性。危機(jī)的內(nèi)涵包含個(gè)體、組織和社會(huì)等各種主體，但突發(fā)公共事件則是專指在公共管理范疇內(nèi)的危機(jī)事件，其影響和涉及的主體具有公共性。當(dāng)然，突發(fā)公共事件的直接涉及范圍不一定是在普遍的公眾領(lǐng)域，但是事件卻會(huì)因?yàn)檠杆賯鞑ヒ鸸姷年P(guān)注，成為公共熱點(diǎn)并造成公共損失、公眾心理恐慌和社會(huì)秩序混亂。也就是說，雖然突發(fā)公共事件可能源于他人、它地，但是在一個(gè)開放的、動(dòng)態(tài)的、回應(yīng)的社會(huì)系統(tǒng)中，來自感知的強(qiáng)刺激使得公眾身心緊張，對(duì)事態(tài)嚴(yán)重關(guān)注，從而促使政府必須要通過調(diào)動(dòng)相當(dāng)?shù)墓操Y源，進(jìn)行有序的公共組織協(xié)調(diào)才能妥善予以解決。如美國(guó)發(fā)生的炭疽菌攻擊，實(shí)際發(fā)生案例并不多，但造成的影響和恐慌卻是全國(guó)性的。
三是不確定性和多變性。不確定性表現(xiàn)在原因、變化方向、影響因素、后果等各方面都無規(guī)則，事件瞬息萬變，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和把握。不確定性和人類理性的有限性使得人們?cè)谑录媲巴鶡o所適從，更增強(qiáng)了恐慌感并擴(kuò)大不安全感。
四是事件的多樣性，也稱事件的獨(dú)特性。突發(fā)公共事件的發(fā)生發(fā)展具有不同的情景，在表現(xiàn)形式上各有特色，事件的獨(dú)特性導(dǎo)致難以照章辦事。突發(fā)公共事件的分類有近百種之多，而且同樣的事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、原因及變化的趨勢(shì)又各不相同和千變?nèi)f化。
五是危害性。不論什么性質(zhì)和規(guī)模的突發(fā)公共事件，都必然不同程度地給社會(huì)造成破壞、混亂和恐慌，而且由于決策的時(shí)間以及信息有限，容易導(dǎo)致決策失誤，造成無可估量的損失和社會(huì)危害。而且危機(jī)往往具有連帶效應(yīng)，可能引發(fā)次生或衍生事故，導(dǎo)致更大的損失和危機(jī)。1986年發(fā)生的蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站的核燃料泄漏事故，其造成的危害直至現(xiàn)在仍未消除，有關(guān)專家預(yù)測(cè)該事故的影響將延續(xù)100年。在社會(huì)領(lǐng)域，任何一個(gè)突發(fā)公共事件，都有可能把潛在的社會(huì)矛盾引發(fā)出來，威脅整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。
突發(fā)公共事件的危害性突出地表現(xiàn)在：公眾生命受到威脅；經(jīng)濟(jì)上遭受重大損失；正常的生產(chǎn)和生活秩序遭到破壞，造成社會(huì)的局部動(dòng)蕩和混亂；此外，突發(fā)公共事件還會(huì)給人們心理造成無法用量化指標(biāo)衡量的負(fù)面效應(yīng)。
六是信息的有限性。由于突發(fā)公共事件的隨機(jī)性和不確定性，很多信息是隨著事態(tài)的發(fā)展而演變的，而時(shí)間的緊迫性，使得決策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及時(shí)，并且在信息的反饋和處理過程中，信息的準(zhǔn)確性和有效性也難以保證，導(dǎo)致信息失真。這是對(duì)決策者最嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
突發(fā)公共事件會(huì)對(duì)社會(huì)的規(guī)范秩序和人們的正常生活帶來諸多負(fù)面影響，具有極大的危害性，毫無疑問，是非常態(tài)的負(fù)面事件。但從總體來看，在現(xiàn)今社會(huì)，伴隨著全球化和城市化進(jìn)程，突發(fā)公共事件日益頻繁，波及面更為廣泛，影響更加深遠(yuǎn)，這些都要求我們對(duì)突發(fā)公共事件的屬性進(jìn)行重新審視和評(píng)判。
從哲學(xué)角度講，危機(jī)就是沖突和矛盾達(dá)到不可調(diào)和時(shí)的產(chǎn)物。矛盾是物質(zhì)的普遍狀態(tài)，是自然界和人類社會(huì)的普遍現(xiàn)象。全部科學(xué)發(fā)展史不僅證明了矛盾的普遍性，而且證明了正是矛盾的暴露，沖突的平息，問題的解決，事物才得以發(fā)展，社會(huì)才得以進(jìn)步。不管哪一種突發(fā)公共事件，其實(shí)質(zhì)都是事物本身潛在的矛盾和問題積聚激化后的表現(xiàn)形式。危機(jī)是必然發(fā)生的偶然事件，突發(fā)公共事件是每一個(gè)社會(huì)形態(tài)和政府管理體系都會(huì)面對(duì)的挑戰(zhàn)。在人類社會(huì)中，沖突無所不在，所謂“天有不測(cè)風(fēng)云，人有旦夕禍?！?，作為政府，在抵御火災(zāi)、風(fēng)暴、地震、洪水等各種自然災(zāi)害的同時(shí)，還要面對(duì)疾病傳播、環(huán)境惡化、社會(huì)動(dòng)亂等社會(huì)事件。作為企業(yè)組織也不例外，美國(guó)《危機(jī)管理》作者菲特普曾對(duì)財(cái)富500強(qiáng)的高層人士進(jìn)行了一次調(diào)查，高達(dá)80％的被訪者認(rèn)為，現(xiàn)代企業(yè)不可避免地面臨危機(jī)，就如人不可避免地要面對(duì)死亡。其實(shí)，在分析社會(huì)危機(jī)產(chǎn)生和發(fā)展的根源時(shí)，西方學(xué)者基于人性假設(shè)，把社會(huì)危機(jī)和人性聯(lián)系起來的理論，也從另外的視角說明了突發(fā)公共事件是社會(huì)固有的常態(tài)現(xiàn)象。
現(xiàn)實(shí)也印證了這一點(diǎn)。一是突發(fā)公共事件日益頻繁和多樣化。除火災(zāi)、地震、海嘯、空難、騷亂等傳統(tǒng)危機(jī)事件外，恐怖襲擊、疫病傳播、生態(tài)災(zāi)難等新的突發(fā)公共事件形式不斷出現(xiàn)。二是影響廣泛，蔓延迅速。全球化的發(fā)展，國(guó)家間聯(lián)系密切，突發(fā)公共事件波及的范圍空前廣泛和不可控制，從而導(dǎo)致危機(jī)的種類、數(shù)量和規(guī)模都有所上升。三是持續(xù)性明顯加大，破壞性呈上升趨勢(shì)。現(xiàn)代社會(huì)相互依存的特征日益明顯，單一危機(jī)很容易演變?yōu)閺?fù)合型危機(jī)，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。四是都市生態(tài)凸現(xiàn)脆弱。城市是現(xiàn)代文明的標(biāo)志和象征，但高密度的人群、繁密的交通網(wǎng)絡(luò)、關(guān)聯(lián)度極高的基礎(chǔ)設(shè)施等也使城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)增加，遭受的危害增大。OECD的研究表明，從1950年到2000年，無論是從事故發(fā)生的數(shù)量還是由于災(zāi)難造成的死亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失來看，世界范圍內(nèi)突發(fā)公共事件呈上升趨勢(shì)的特點(diǎn)都是明顯的。盡管人們對(duì)我國(guó)目前是否進(jìn)入安全事故高發(fā)期有不同的看法，但我國(guó)安全生產(chǎn)面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。無疑，單個(gè)突發(fā)公共事件是非常態(tài)的負(fù)面事件，具有多變性和危害性。但就整體而言，突發(fā)公共事件確有其客觀性，伴隨人類始終。無視突發(fā)公共事件的客觀事實(shí)，只能招致更大的損失和危害。
突發(fā)公共事件和所有的危機(jī)一樣具有雙重性，既是危險(xiǎn)，也是機(jī)遇。危機(jī)并非絕對(duì)的壞事，因?yàn)槲C(jī)往往又是生機(jī)、轉(zhuǎn)化的開始，“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”。正如美國(guó)管理專家諾曼·奧古斯丁所說：“一次危機(jī)既包含了導(dǎo)致失敗的根源，又蘊(yùn)藏著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育進(jìn)而收獲潛在的成功機(jī)會(huì)，就是危機(jī)處理的精髓；而錯(cuò)誤地估計(jì)形勢(shì)，并令事態(tài)進(jìn)一步惡化，則是不良危機(jī)處理的典型特征?！敝袊?guó)的漢字也圓滿地表達(dá)出危機(jī)的內(nèi)涵，即“危險(xiǎn)加機(jī)遇”，危機(jī)事件是“轉(zhuǎn)機(jī)與惡化的分水嶺”。在社會(huì)領(lǐng)域，突發(fā)公共事件具有社會(huì)的安全閥和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的功能，可以為社會(huì)的發(fā)展提供一次進(jìn)行變革、改進(jìn)和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。需要說明的是，突發(fā)公共事件由危險(xiǎn)向機(jī)遇、由“危機(jī)”向“問題”的轉(zhuǎn)化，并非是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)和完成的。只有正視并解決突發(fā)公共事件所表現(xiàn)出來的問題，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，才可能將危機(jī)轉(zhuǎn)化為促成革新的動(dòng)力和轉(zhuǎn)機(jī)。能否應(yīng)對(duì)和戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，需要全社會(huì)的共同努力。
二、我國(guó)突發(fā)公共事件的分類
突發(fā)公共事件林林總總，事件的多樣性或獨(dú)特性，令人眩暈。認(rèn)真研究和合理確定突發(fā)公共事件的分類，對(duì)于明確責(zé)任、制定預(yù)案、科學(xué)組織、整合資源具有重要意義，是做好突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)和處置的基礎(chǔ)性工作。
突發(fā)公共事件的分類可以有不同的維度，如從主體、性質(zhì)、誘因、范圍的角度進(jìn)行分類。即便是從同一個(gè)角度，也有不同的劃分辦法，如從突發(fā)公共事件的誘因，有學(xué)者將突發(fā)公共事件分為兩類：自然災(zāi)害和社會(huì)事件。比較常見的是將突發(fā)公共事件分為三類：自然災(zāi)害，如地震、火山爆發(fā)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等，是由自然原因引起的；二是人為事故，又稱技術(shù)事故，如交通事故、生產(chǎn)事故、爆炸、人為火災(zāi)等，通常與科技發(fā)展的負(fù)面作用和人為失誤有關(guān)，在現(xiàn)代社會(huì)有日益增多的態(tài)勢(shì)；三是重大社會(huì)事件，又稱社會(huì)秩序型災(zāi)害，如社會(huì)騷亂、恐怖襲擊、外敵攻擊和入侵。
綜合各種關(guān)于危機(jī)和突發(fā)公共事件的分類標(biāo)準(zhǔn)和辦法，根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件大致可分為五大類。
第一類是自然災(zāi)害，主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)7個(gè)分類。第二類是事故災(zāi)難，包括安全事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故2個(gè)分類。第三類是公共衛(wèi)生事件，包括重特大傳染病疫情、重特大動(dòng)植物疫情、食品安全與職業(yè)危害事件3個(gè)分類。第四類是社會(huì)安全事件，包括重大群體性事件、重大刑事案件、涉外突發(fā)公共事件3個(gè)分類。第五類是恐怖襲擊、危害國(guó)家安全事件乃至外敵入侵。追溯危機(jī)管理的源頭可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)危機(jī)的處理就是從軍事和國(guó)家安全開始的。
關(guān)于突發(fā)公共事件的分類，目前國(guó)際上還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。世界各國(guó)的分類都是基于各自的國(guó)情，做法不盡相同，并且是不斷變化調(diào)整的。各類突發(fā)公共事件之間又會(huì)相互影響、相互交叉。當(dāng)然，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)只是相對(duì)的，有些突發(fā)公共事件很難說明是自然災(zāi)害還是人為事故，而且不同類型的突發(fā)公共事件是可以相互轉(zhuǎn)化的。例如，洪澇災(zāi)害、重大事故都會(huì)衍生防疫問題，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件都會(huì)誘發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題。
三、我國(guó)公共安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和突發(fā)公共事件的特點(diǎn)
突發(fā)公共事件是公共安全的最大威脅，它給人類帶來的災(zāi)難是沉重的。美國(guó)“9·11”事件使2797人喪生，直接損失3000億美元，間接損失達(dá)5000億美元。聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)測(cè)算，這一事件使當(dāng)年世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減少1個(gè)百分點(diǎn)。去年12月26日，印度尼西亞蘇門答臘島附近海域發(fā)生強(qiáng)烈地震并引發(fā)海嘯，影響到印度尼西亞、泰國(guó)、印度、斯里蘭卡、馬爾代夫、索馬里等東南亞、南亞和東非國(guó)家，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。據(jù)世界貨幣基金組織和世界銀行今年1月22日公布的對(duì)印度洋地震海嘯的調(diào)查結(jié)果顯示，災(zāi)難所造成的死亡和失蹤人數(shù)達(dá)到約30萬，損失總額超過64億美元。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，公共安全保障基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的矛盾越來越突出，公共安全形勢(shì)嚴(yán)峻。
第一，重大自然災(zāi)害頻發(fā)、分布廣、損失大。中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，重大突發(fā)性災(zāi)害頻發(fā)，百分之七十以上人口，百分之八十以上工農(nóng)業(yè)和城市，受到各種災(zāi)害嚴(yán)重威脅，全國(guó)二十二個(gè)省會(huì)城市和三分之二的百萬以上人口的大城市均位于地震高危險(xiǎn)區(qū)。全國(guó)有2／3的國(guó)土面積不同程度受到洪水威脅，特別是長(zhǎng)江、黃河、淮河等七大江河中下游地區(qū)，集中了全國(guó)1／2的人口，3／4的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，洪澇災(zāi)害的威脅更為嚴(yán)重。崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，在我國(guó)各地均有分布，隨著人類活動(dòng)的加速和氣候變化等因素的影響，地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生頻度、密度以及范圍都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。
第二，安全事故總量居高不下，重大、特大和特別重大事故時(shí)有發(fā)生。一九九○年至二○○二年，中國(guó)安全事故總量年均增長(zhǎng)百分之六點(diǎn)二八，最高時(shí)增長(zhǎng)達(dá)百分之二十二。近幾年每年因各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，平均每天各類事故奪走300人生命，直接和間接經(jīng)濟(jì)損失約2500億元。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，我國(guó)的煤礦安全問題尤顯突出，2003年我國(guó)的煤炭產(chǎn)量約占全球的35％，事故死亡人數(shù)則占近80％。2003年我國(guó)煤礦平均每人每年產(chǎn)煤321噸，效率僅為美國(guó)的2.2％、南非的8.1％，而百萬噸死亡率是美國(guó)的100倍、南非的30倍。
第三，公共衛(wèi)生形勢(shì)依然比較嚴(yán)峻。多種傳染病尚未得到有效遏制，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球新發(fā)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國(guó)發(fā)現(xiàn)，有些還造成了嚴(yán)重后果。化學(xué)品泄漏和食品安全隱患大增，事件接連不斷。外來生物入侵也嚴(yán)重影響了人民的生命安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第四，從社會(huì)安全方面來看，近年來一些地方爆炸、投毒、殺人、綁架等惡性暴力犯罪發(fā)案率上升，犯罪形勢(shì)向動(dòng)態(tài)化、組織化、職業(yè)化和智能化的趨勢(shì)發(fā)展。轉(zhuǎn)型期社會(huì)問題引發(fā)的群體性事件持續(xù)增多，呈現(xiàn)出跨區(qū)域串聯(lián)和連鎖反應(yīng)特點(diǎn)，甚至引發(fā)局部地區(qū)社會(huì)的不穩(wěn)定。群眾上訪居高不下，信訪總量仍呈上升趨勢(shì)。
第五，國(guó)際形勢(shì)依然復(fù)雜，地區(qū)沖突不斷，臺(tái)獨(dú)、民族分裂和東突等恐怖勢(shì)力猖獗等。
據(jù)專家估算，上述公共安全問題每年給中國(guó)造成經(jīng)濟(jì)損失計(jì)六千五百億元人民幣，約占GDP總量的百分之六。按2003年國(guó)際勞工組織的方法測(cè)算，僅工礦企業(yè)事故損失就約占GDP的4％。
此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我國(guó)公共安全還面臨諸多新的挑戰(zhàn)。比如，正在興建的一批重大建設(shè)工程，有的處于自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，重大突發(fā)性自然災(zāi)害對(duì)這些工程構(gòu)成潛在威脅，而且存在誘發(fā)次生災(zāi)害的可能；高技術(shù)和信息產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，在為國(guó)家和個(gè)人提供全新發(fā)展機(jī)遇和生活空間的同時(shí)，也帶來了新的安全威脅。
當(dāng)前，我國(guó)突發(fā)公共事件有以下特點(diǎn)：
1. 突發(fā)公共事件的種類越來越多，涉及的領(lǐng)域多元化。我國(guó)不僅自然災(zāi)害頻繁，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的突發(fā)公共事件也日益增多。首先，人類生產(chǎn)生活活動(dòng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，人類對(duì)自然界的掠奪破壞不斷加劇，自然災(zāi)害的種類在增加。其次，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和國(guó)際交往的擴(kuò)大，我們也面臨著來自生物因素、有毒化學(xué)物質(zhì)、核輻射、電腦病毒等的潛在威脅。第三，由于全球化，不恰當(dāng)?shù)默F(xiàn)代醫(yī)療活動(dòng)，城市化、環(huán)境變化、社會(huì)行為模式和生活方式的變化等使得我們所要面對(duì)的疾病威脅增多。第四，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的制度漏洞和真空，一些大規(guī)模的生產(chǎn)事故和人為災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。第五，社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的一些新問題所引發(fā)的社會(huì)沖突日益增多。
2. 突發(fā)公共事件頻次高，規(guī)模大，危害性呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。我國(guó)自然災(zāi)害的發(fā)生頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界的平均水平；安全生產(chǎn)事故居高不下；公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生；群體性突發(fā)社會(huì)事件的次數(shù)、參與人數(shù)呈上升擴(kuò)展態(tài)勢(shì)。隨著突發(fā)公共事件擴(kuò)散力、傳染力的增強(qiáng)，突發(fā)公共事件波及范圍不斷擴(kuò)大，給社會(huì)帶來的危害也越來越大。這種危害增大不僅表現(xiàn)在直接的生命、財(cái)產(chǎn)損失，也表現(xiàn)在引發(fā)社會(huì)恐慌心理，影響人們的正常生產(chǎn)生活秩序，產(chǎn)生社會(huì)的混亂和不穩(wěn)定。
3. 誘發(fā)突發(fā)公共事件的社會(huì)性因素不斷增多，群體性社會(huì)突發(fā)公共事件呈上升、擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，許多深層次的矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，誘發(fā)突發(fā)公共事件的社會(huì)性因素不斷增多。有資料表明，近年來，我國(guó)勞資關(guān)系、勞企關(guān)系緊張，糾紛、沖突呈上升趨勢(shì)；社會(huì)秩序受到破壞，各類犯罪、治安事件日益突出；各類交通、火災(zāi)、工傷、建筑事故頻頻發(fā)生；腐敗案件不斷增加，大案要案比例越來越高；社會(huì)不穩(wěn)定因素增多，社會(huì)突發(fā)事件影響范圍越來越大，涉及人群越來越多，參與主體多元化；多種矛盾和問題相互交織，社會(huì)突發(fā)事件性質(zhì)復(fù)雜，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。
4. 突發(fā)公共事件信息擴(kuò)散的速度加快，波動(dòng)方式多元，震動(dòng)頻度增大。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用和迅速普及，交通設(shè)施和工具的現(xiàn)代化，信息傳播的快捷方便使得突發(fā)公共事件的擴(kuò)散性增強(qiáng)，一些突發(fā)公共事件特別是群體性社會(huì)事件的組織程度增強(qiáng)，影響范圍和震動(dòng)頻度擴(kuò)大，波動(dòng)方式多元，處理難度加大。
5. 突發(fā)公共事件波及的范圍越來越廣，國(guó)際化程度加大。社會(huì)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)度日益提高，突發(fā)公共事件內(nèi)在擴(kuò)張性大大增強(qiáng)，誘發(fā)一系列的衍生和次生災(zāi)害和事故，形成災(zāi)害和事故鏈。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和對(duì)外開放的擴(kuò)大，我國(guó)與世界的聯(lián)系越來越緊密，一些突發(fā)公共事件在空間上波及的范圍越來越廣。如2003年發(fā)生的非典疫情、2004年的禽流感，其波及范圍涉及眾多國(guó)家和地區(qū)。
四、我國(guó)突發(fā)公共事件的多發(fā)區(qū)
這里的多發(fā)區(qū)并非指地理區(qū)域，而是指易發(fā)公共安全事件的領(lǐng)域。我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，又處在體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，各種社會(huì)矛盾比較突出，誘發(fā)突發(fā)公共事件的因素增多，可以說，各種突發(fā)公共事件都有可能隨時(shí)發(fā)生。但比較而言，下述領(lǐng)域，發(fā)生突發(fā)公共事件的機(jī)率更大，或者說是我國(guó)突發(fā)公共事件的多發(fā)區(qū)。
1. 自然災(zāi)害。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最多、危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。根據(jù)國(guó)際上關(guān)于自然災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)計(jì)方法推算，我國(guó)1500年前即隋代時(shí)，自然災(zāi)害平均每年1.6次，以后逐步上升，達(dá)到現(xiàn)在的每年3.9次，2030年可能會(huì)達(dá)到4.1次。我國(guó)江河眾多，地形地貌復(fù)雜，降雨時(shí)空分布不均，是自然災(zāi)害的基本因素，人類經(jīng)濟(jì)工程活動(dòng)的增強(qiáng)，是自然災(zāi)害呈上升趨勢(shì)的主要原因。根據(jù)最近幾年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)人為因素誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害占總數(shù)50％以上，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類對(duì)自然的干擾和破壞越來越強(qiáng)烈，誘發(fā)自然災(zāi)害的作用也將越來越強(qiáng)烈。
2. 安全生產(chǎn)。我國(guó)安全生產(chǎn)之所以事故頻仍，形勢(shì)嚴(yán)峻，原因是多方面的。首先，我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平不均衡，非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，既有現(xiàn)代化的企業(yè)，同時(shí)也有眾多的手工作業(yè)的落后的小企業(yè)。據(jù)分析，在發(fā)生事故的企業(yè)中，小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)的占75％。第二，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)比較薄弱。企業(yè)本身安全投入不足，該更換的設(shè)備沒有及時(shí)更換，很多設(shè)備帶病運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，科技投入不足，科技在安全生產(chǎn)領(lǐng)域貢獻(xiàn)率很低。第四，重生產(chǎn)、輕安全，重經(jīng)濟(jì)利益、忽視安全管理。在實(shí)際工作中，一些地方和企業(yè)單純追求眼前經(jīng)濟(jì)效益，置安全生產(chǎn)于不顧。第五，從業(yè)人員整體上安全素質(zhì)低。這些年所發(fā)生的安全事故，絕大部分都屬于責(zé)任事故，違章指揮、違章作業(yè)、違反紀(jì)律造成的。
3. 金融風(fēng)險(xiǎn)。金融突發(fā)公共事件的可能類型包括：銀行擠兌；股市爆跌；技術(shù)故障；金融機(jī)構(gòu)倒閉；境外金融沖擊；金融危機(jī)；其他突發(fā)性事件引致的金融突發(fā)公共事件等。當(dāng)前，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的主要特點(diǎn)是：融資結(jié)構(gòu)扭曲，我國(guó)間接融資比例過高，信用過分集中于銀行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的許多問題都直接表現(xiàn)為銀行的風(fēng)險(xiǎn)，金融體系內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)向銀行集中；金融體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露和擴(kuò)張，少數(shù)銀行機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量不高，不良貸款比例較高，歷史遺留問題較多，少數(shù)機(jī)構(gòu)資本金不足，資不抵債，已不能按期支付到期債務(wù)，隱藏著較大的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)亂集資、亂設(shè)金融機(jī)構(gòu)、亂辦金融業(yè)務(wù)，金融秩序混亂，隱藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)；各種違法違規(guī)活動(dòng)比較嚴(yán)重，金融領(lǐng)域面臨很大的惡意犯罪風(fēng)險(xiǎn)；金融產(chǎn)品不斷信息化和多元化，金融創(chuàng)新在加速了金融業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也進(jìn)一步加劇了金融市場(chǎng)的不穩(wěn)定；分業(yè)監(jiān)管體制下控制金融風(fēng)險(xiǎn)的能力薄弱，我國(guó)金融市場(chǎng)本身發(fā)育不成熟，監(jiān)控體系不甚健全，防范能力較弱，大量外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入對(duì)我國(guó)的金融行業(yè)將產(chǎn)生巨大的沖擊。
4. 信息安全領(lǐng)域。信息安全是信息化發(fā)展的必然產(chǎn)物。信息安全問題主要是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的安全和網(wǎng)上信息內(nèi)容的安全。當(dāng)前我國(guó)信息安全領(lǐng)域面臨的主要問題有：基礎(chǔ)信息技術(shù)嚴(yán)重依賴國(guó)外，對(duì)引進(jìn)的信息技術(shù)和設(shè)備也缺少必要的管理和技術(shù)改造；網(wǎng)絡(luò)、媒體和電信亟待制度化、規(guī)范化管理；信息安全管理體制不夠健全，信息安全管理部門條塊分割、各行其是、相互隔離、溝通協(xié)調(diào)不夠，造成了一定的漏洞和真空；信息安全意識(shí)淡薄，對(duì)系統(tǒng)癱瘓、黑客襲擊、病毒感染等信息安全事件缺乏警覺；信息安全產(chǎn)業(yè)仍處在起步階段，產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?、技術(shù)含量有待進(jìn)一步提高；網(wǎng)絡(luò)犯罪、思想滲透和文化侵略，極大威脅社會(huì)的安全和穩(wěn)定，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)上的滲透與反滲透更加激烈。
5. 社會(huì)領(lǐng)域。失業(yè)、貧困、犯罪是社會(huì)領(lǐng)域的突出問題。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)整體結(jié)構(gòu)、社會(huì)資源結(jié)構(gòu)、社會(huì)區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)及社會(huì)身份結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)社會(huì)控制機(jī)制失去了基礎(chǔ)，由此引發(fā)的矛盾和問題是社會(huì)突發(fā)公共事件產(chǎn)生的基礎(chǔ)性根源。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展伴隨著地區(qū)發(fā)展差距、城鄉(xiāng)收入差距和個(gè)人收入差距的擴(kuò)大；體制轉(zhuǎn)軌過程中利益和結(jié)構(gòu)的調(diào)整引發(fā)的矛盾和問題增多；社會(huì)的就業(yè)壓力日益增大；在此基礎(chǔ)上個(gè)人挫折感和絕望情緒的增強(qiáng)；加上公共服務(wù)資源配置得不到合理調(diào)整，社會(huì)保障體系不完善和滯后，非政府組織不發(fā)達(dá)，社會(huì)溝通和宣泄渠道不暢，利益表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，等等，都是社會(huì)問題激化和社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。
6. 公共衛(wèi)生領(lǐng)域。我國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，許多傳染病仍未得到有效控制，新發(fā)傳染病不斷增多；工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)帶來了環(huán)境惡化、職業(yè)傷害、病譜改變等公共衛(wèi)生問題；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和管理滯后，化學(xué)物品中毒泄漏和食品衛(wèi)生安全事故日漸增多；經(jīng)濟(jì)全球化和對(duì)外開放，傳染病傳播和外來生物侵害途徑更加復(fù)雜多樣；農(nóng)村人口占全國(guó)的70％，農(nóng)村地區(qū)是我國(guó)公共衛(wèi)生防衛(wèi)體系中的最薄弱環(huán)節(jié)。
7. 民族宗教問題。民族宗教問題歷來具有復(fù)雜性，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型使新時(shí)期民族宗教問題增多，民族分裂勢(shì)力、邪教組織和境外敵對(duì)勢(shì)力的惡意挑撥和煽動(dòng)都使事件日漸增多和日趨復(fù)雜。
（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳）

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