---2005城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇研討市場化改革案例
4月8～9日，清華大學環(huán)境系和中國水網(wǎng)主辦的2005城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇在北京新大都飯店國際會議廳舉行。在此之前，城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇已經(jīng)成功舉辦兩屆。本次論壇以“典型案例分析”為核心內(nèi)容，選擇了近年來中國城市水業(yè)最具影響的11個案例進行深入研討分析。
“BOT”、“TOT”模式走入中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)20多年了，尤其是在最近幾年，“BOT”、“TOT”模式炙手可熱，成功幾許？失敗幾何？“BOT”、“TOT”是靈丹妙藥，還是曇花一現(xiàn)？2005年城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，叱咤中國水業(yè)市場的各界風云人物齊聚一堂，針對中國目前水務(wù)市場的發(fā)展情況暢所欲言，北京新大都飯店國際會議中心成為了各種理念和經(jīng)驗展示的舞臺。
“重運作、輕運營”思想受到摒棄
市場化改革的核心在于經(jīng)營。產(chǎn)權(quán)促使監(jiān)管體系更加完善，改革的動機應該是提高效率和引資，因此不能把資產(chǎn)改革凌駕在服務(wù)效率的改革之上。而目前很多水務(wù)項目活動，“重運作、輕運營”的思想仍然很普遍。
城市水業(yè)不是工程建設(shè)，而是服務(wù)業(yè)。北京市排水集團總工程師王洪臣建議水務(wù)項目采用“西朗模式”——投資、建設(shè)、運營三方明確分工、緊密合作；水務(wù)項目應該實現(xiàn)規(guī)?；员阌幂^低的成本獲取較高的運營質(zhì)量，使項目順利執(zhí)行，實現(xiàn)利潤最大化。突出技術(shù)創(chuàng)新是降低運營成本的重要一項。優(yōu)化維修模式，制訂維修策略，保證水務(wù)項目正常運營。北京建工金源環(huán)保發(fā)展有限公司張翼飛副總裁以建工金源的運營管理為例指出規(guī)?；\營可以對全國的全部污水處理廠實行集中化采購管理，降低采購成本；指定統(tǒng)一的MS－DS標準，保證供應商的優(yōu)化服務(wù)，并改善運營管理業(yè)務(wù)的現(xiàn)金流。
中法水務(wù)執(zhí)行副總裁傅承力介紹中法水務(wù)運營模式時指出，目前很多水務(wù)企業(yè)在成本降低上仍有很大的空間。曾經(jīng)有過第一年節(jié)約70萬元、第二年200萬元、第三年節(jié)約300萬元成本的情況發(fā)生。深圳大通水務(wù)公司董事長梁相欽表示，目前中國的水務(wù)企業(yè)運營管理狀況不容樂觀，實行專業(yè)化運營有利于精細化管理，降低運營成本，通過各個環(huán)節(jié)包括各種非常規(guī)作業(yè)環(huán)節(jié)標準化，控制變化，消除浪費，而且隨著市場競爭的日趨激烈，運營價格透明化，只有精細管理，挖掘企業(yè)自身潛力，才能降低運營成本；不論是受政府或投資商委托運營，還是“項目策劃—建設(shè)管理—調(diào)試運行—運營管理”的一站式服務(wù)，都應使服務(wù)契約化，從而降低項目風險。
加強監(jiān)管成為市場化改革重點
公用事業(yè)的公益屬性和自然壟斷性決定了社會投資者應通過公開的準入競爭取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，而且在經(jīng)營過程中都必須受到持續(xù)監(jiān)管。水業(yè)市場化已經(jīng)進入了第三個階段——市場監(jiān)管為重心，客觀上需要政府建立一套與之相應的監(jiān)管體系。管多少、如何管？哪里應該前進、哪里應該放手后退？到底政府在其中應該扮演一個什么樣的角色呢？
今年3月2日，常州城北污水處理廠經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓（TOT）項目正式簽署特許經(jīng)營協(xié)議。江蘇省常州市建設(shè)局公用事業(yè)處處長徐曉鐘提出，在常州項目中，政府不僅作為招標人、合作者，更主要的是作為行業(yè)主管，應該著重從監(jiān)管思路、監(jiān)管主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管過程保障等方面來界定監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管者的關(guān)系，并且在醒目協(xié)議中予以落實明確。
監(jiān)管是手段而不是目的，通過有效監(jiān)管保證項目公司在整個特許期內(nèi)能夠嚴格履行義務(wù)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，在常州項目中，特許協(xié)議中并不全是如何監(jiān)督、如何處罰的條款，常州市政府也設(shè)立了年考核加分后給予適當獎勵、處理超進水量達標時予以補償?shù)泉剟顥l款，旨在加強項目公司保證設(shè)施完好、出水達標排放的積極性。在協(xié)議中，還明確過程監(jiān)管和結(jié)果監(jiān)管相結(jié)合，注重結(jié)果監(jiān)管，以必要的資產(chǎn)監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量的過程來保證結(jié)果監(jiān)管，加強評估機制的建立，盡可能不干涉經(jīng)營主體的正常運營管理。政府的監(jiān)管應該是行政監(jiān)管和特許、服務(wù)協(xié)議的合同監(jiān)管的統(tǒng)一，并設(shè)置多項制度保障監(jiān)管順利實施。
會上有關(guān)專家指出，地方政府是特許經(jīng)營的協(xié)議一方，規(guī)范政府行為也是監(jiān)管內(nèi)容。上級政府部門應該參與并指導市場化改革方案的論證，建立協(xié)議合同上級備案制度。政府在市場化時應該“退”，將公共設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)主體，此時政府的社會職能就發(fā)生了改變，由具體的建設(shè)運營者向監(jiān)督者轉(zhuǎn)換。
特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓不同于資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。管網(wǎng)等設(shè)施建設(shè)的投資比例限制并不影響經(jīng)營權(quán)的開放。管網(wǎng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與水系統(tǒng)的服務(wù)經(jīng)營權(quán)可以分離。當中的權(quán)責就需要事先清晰的協(xié)議來明確。澳門自來水公司與澳門政府已經(jīng)合作了20多年，在合作初始就明確兩者之間的關(guān)系，此后的經(jīng)營，澳門政府很少過問，但直接委派了監(jiān)委對自來水一切運作進行監(jiān)管，保證供水的質(zhì)量。在這一原則下，20年間，原有的合約沒有進行過大的變更。
只有分擔風險才能保證共享收益
一個是天價、一個是超低價，乍看沒有任何關(guān)系，其實骨子里都是因為政府與投資者合理的分擔了項目風險，所以才可能成功交易。
上海竹園污水處理廠BOT項目是目前有國內(nèi)民營公司操作的最大的污水處理BOT案例。讓眾人最為關(guān)注的是二級處理水價只有不到0.34元／噸。很多人懷疑如此低的價格能否保證公司的正常運行，是否會導致“爛尾廠”。上海市城市排水有限公司董事長遲建國在論壇上給大家解開了疑惑：“我們并不是惟低價論。我們做出這個選擇也是經(jīng)過一定的考察和嚴格的測算的?！?
竹園二廠項目招商的主要目標是希望通過投資主體多元化推進機制創(chuàng)新，開拓市場化籌資渠道?；谶@個出發(fā)點，上海市政府在這個項目中為企業(yè)分擔了很大一部分風險。世行為竹園二廠貸款1.45億美元。上海市排水公司作為世行貸款項目的主體借貸人，負責世行貸款的借貸與償還，并負責支付污水處理服務(wù)費，是項目法人和資產(chǎn)最終的所有者。融資費用和項目成本由項目公司承擔，但是項目公司向承包商支付的費用均以上海市排水公司的名義代簽合同。“準確的說這個項目應該是一個準BOT或者準BO的項目，從一開始排水公司就對這個項目的資產(chǎn)擁有所有權(quán)；項目公司只能把向排水公司收取污水處理費的權(quán)利作為抵押進行融資。”0.3396元／噸的水價是完全成本，包括利潤、折舊等等。
污水處理廠廠墻以外的管網(wǎng)都由政府負責，污水廠土地由政府提供，解決了項目公司的后顧之憂，降低了經(jīng)營風險。城市水務(wù)作為社會基礎(chǔ)公共設(shè)施，不論是市場化還是政府專營，最終的目的是為了讓公眾受益，如果政府只單純?yōu)榱藴p輕自己的負擔，讓項目公司負責管網(wǎng)的話，勢必增加了運營成本和風險。價格決定項目財務(wù)上的可行性，是項目風險中的首要財務(wù)風險，項目公司為了規(guī)避風險，就不得不提高水價，最后的成本還是轉(zhuǎn)嫁到公眾頭上。上海竹園污水二廠的風險已經(jīng)由政府盡可能的承擔，項目公司風險成本大大降低。
與上海市竹園第二污水處理廠項目“超低”價格相反的是，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓（TOT）項目卻“賣”出了4.8億元的天價。合肥排水管理處處長李勝海詳細介紹了王小郢污水處理廠項目招標的整個過程，強調(diào)完善的招標制度是保證項目順利進行的關(guān)鍵。柏林水務(wù)中國財務(wù)總監(jiān)梁軍詳細解答了“值不值”這個問題。這是一個長期發(fā)展與短期收益之間的平衡，必須遵循風險和收益掛鉤的原則。王小郢污水處理廠交易資產(chǎn)評估值是2.68億元，這是個比較保守的評估，實際價格應該不止于此，況且根據(jù)調(diào)查整個污水廠水量充足、穩(wěn)定，水價合理，建設(shè)和運營狀況都非常好，而且具有很大的成本優(yōu)化空間和水量增長空間，因此，柏林水務(wù)公司制定了一系列的穩(wěn)定可行的技術(shù)運營方案和全面細致的風險控制方案，降低成本，制定規(guī)范嚴謹?shù)姆煞桨福涣舴缮系目障?，盡可能合理分擔項目風險，降低不可預見部分在測算中的比例。
TOT項目因為是存量資產(chǎn)或現(xiàn)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，水務(wù)設(shè)施已經(jīng)竣工驗收、投入使用，甚至可能使用若干年，沒有建設(shè)期的風險，因此在轉(zhuǎn)讓過程中要劃清資產(chǎn)范圍，明晰權(quán)責，盡量在前期對項目進行充分仔細的調(diào)查并在此基礎(chǔ)上做出比較細致全面的風險控制方案，以大大降低以后運營過程中的經(jīng)營風險。
解決資金需求取向?qū)⒆屛挥诃h(huán)境目標
2004年3月《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒布之后，一時間眾多特許經(jīng)營權(quán)的拍賣和項目招標在各地轟轟烈烈的展開了……
清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤認為競爭與招標適用的條件不同，招標適不適合于整個系統(tǒng)，還需要慢慢探索。招標適用在邊界條件清晰的情況下，而現(xiàn)實中除了水廠局部或者單元局部容易清晰以外，很多情況下是一些模糊的條件。整體系統(tǒng)的高效才是最后的目標，僅為解決資金需求只是過渡的做法。城市水業(yè)是一個體系，不論是管網(wǎng)、水廠還是客戶服務(wù)，都被包含在這個大系統(tǒng)中，相互滲透，彼此依賴。單個水廠項目邊界清晰會增加不穩(wěn)定因素。目前很多市場化改革遇挫，都是協(xié)議權(quán)責不清，缺少配套的服務(wù)和建設(shè)造成的。
競爭不僅僅存在于準入環(huán)節(jié)，過程的比較競爭更適合水業(yè)的特點。常州城北污水處理廠項目最后中選者——深圳水務(wù)（集團）有限公司在商務(wù)報價排名第三、綜合評審排名第二的情況下，就是在最后談判階段以其綜合實力和誠信贏得了政府方的青睞。在招標過程中除了一些硬性的指標外，還應該考慮投資者在技術(shù)方案、財務(wù)方案、法律人事方案等其他方面的規(guī)劃、說明與承諾，并要在招商文件中事先規(guī)定綜合評審原則和各方案的得分占比，及后續(xù)評審工作始終堅持公正、公平的精神，而不要一味追求商務(wù)報價最具競爭性（服務(wù)單價低或轉(zhuǎn)讓價高）。如果單純追求競爭性報價，很容易造成日后經(jīng)營成本過高，服務(wù)費增加的情況，最終的承擔者仍是老百姓。
中介機構(gòu)市場
地位得到提升
社會公共事業(yè)的市場化，是一個世界性的研究課題，改革涉及到社會的各個方面，政策、法律、法規(guī)、社會、經(jīng)濟等等，其中的復雜性不言而喻。引入專業(yè)咨詢公司成為了許多項目成功的關(guān)鍵之一。
項目運作過程復雜、經(jīng)營期長，如果在前期引入專業(yè)咨詢公司，可以為以后的合作打下良好的基礎(chǔ)，保證項目的成功實施。咨詢公司會針對項目的特點、政府的目的要求，制定出合理的實施方案，聘請法律、技術(shù)顧問，保證項目在法律上順利進行，大大提高了項目運作的效率。
哈爾濱太平污水處理廠從發(fā)布公告到草簽協(xié)議只用6個月，到開工僅用8個月的時間。如此高的運作效率，大岳咨詢有限公司的作用功不可沒。招標組織科學合理，各種專業(yè)的中介機構(gòu)（融資咨詢、法律、技術(shù)）經(jīng)驗豐富，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，使整個監(jiān)督條款嚴密可行，而且培養(yǎng)了一批公用事業(yè)改革方面的人才，為政府以后推進公用事業(yè)改革積累了諸多經(jīng)驗。
(中國環(huán)境報 記者 文雯)

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