02

國(guó)家鼓勵(lì)管網(wǎng)項(xiàng)目應(yīng)用特許經(jīng)營(yíng)

但使用者付費(fèi)成難題

根據(jù)E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤在2024年水業(yè)熱點(diǎn)論壇上公布的數(shù)據(jù)，從42個(gè)重點(diǎn)城市的污水處理費(fèi)的分布情況可以看出，在達(dá)到準(zhǔn)Ⅳ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，污水處理全成本應(yīng)當(dāng)在1.8元/噸以上，并且住建部又提出要將管網(wǎng)的費(fèi)用疊加進(jìn)去，整體費(fèi)用將更高。但實(shí)際從全國(guó)范圍來(lái)看，目前的污水處理費(fèi)價(jià)格大致處于1元/噸的水平。統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，只有上海市的污水處理費(fèi)較為可觀(guān)，南京、北京、蘇州、無(wú)錫相對(duì)良好。

由此可見(jiàn)，我國(guó)污水處理費(fèi)實(shí)際收支與目標(biāo)之間還有很大的差距，仍有很長(zhǎng)的路要走。在此情況下，要拉平投資與收益之間的差距，在管網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)模式就顯得尤為重要。

115號(hào)文強(qiáng)調(diào)了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，并在附件《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單》中提到了污水管網(wǎng)項(xiàng)目，釋放了鼓勵(lì)污水管網(wǎng)項(xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式，并積極探索使用者付費(fèi)的信號(hào)。此外，在2024年3月，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市生活污水管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的通知》(建城〔2024〕18號(hào))中也提到了鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與，研究探索規(guī)范項(xiàng)目收益權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等質(zhì)押融資擔(dān)保。

雖然國(guó)家政策在鼓勵(lì)污水管網(wǎng)項(xiàng)目應(yīng)用特許經(jīng)營(yíng)模式，但是在現(xiàn)實(shí)操作層面，受限于價(jià)費(fèi)機(jī)制，管網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目難以真正落實(shí)。按照當(dāng)前國(guó)家的政策機(jī)制，并沒(méi)有從立法層面確保管網(wǎng)領(lǐng)域建立使用者付費(fèi)機(jī)制。這樣一來(lái)，本身不具有運(yùn)營(yíng)屬性的管網(wǎng)也就不具備可持續(xù)“造血”能力。

劉敬霞分析，115號(hào)文與1013號(hào)文雖然在政策上開(kāi)了口子，但這些政策是否能在地方落實(shí)，很好支撐115號(hào)文與1013號(hào)文，還要看地市級(jí)及以上的政府相關(guān)主管部門(mén)是否在管網(wǎng)價(jià)費(fèi)機(jī)制方面做了創(chuàng)新性突破，出臺(tái)了具有普適性的收費(fèi)機(jī)制。如果已走完立法程序，可有效征收管網(wǎng)費(fèi)用，那么就滿(mǎn)足了使用者付費(fèi)的條件。

據(jù)了解，由財(cái)政部、發(fā)改委與住建部在2014年印發(fā)的《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》(財(cái)稅〔2014〕151號(hào))提到，污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，按照覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定;2018年發(fā)布的《發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》中也明確規(guī)定污水處理費(fèi)中不包含管網(wǎng)費(fèi)用：按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本(不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本)并合理盈利的原則，制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

縱觀(guān)各地污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，目前只有極少數(shù)地區(qū)有明確兼顧到管網(wǎng)使用費(fèi)用，如新疆烏魯木齊市。

烏魯木齊市城市供水分類(lèi)水價(jià)表

其它地方雖有在相關(guān)政策文件中提及“管網(wǎng)”相關(guān)內(nèi)容，但并未列出具體的價(jià)格。如《北京市大興區(qū)污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》提到污水處理費(fèi)應(yīng)專(zhuān)款用于以下事項(xiàng)：(一)污水管網(wǎng)、污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行以及污泥處理處置;(二)污水處理費(fèi)征收手續(xù)費(fèi)支出。

面對(duì)管網(wǎng)領(lǐng)域的價(jià)費(fèi)機(jī)制難題，劉敬霞認(rèn)為污水收集管網(wǎng)作為污水處理設(shè)施的一個(gè)組成部分，應(yīng)將其與污水處理廠(chǎng)視作一個(gè)完整的污水處理設(shè)施，將投資成本、建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本統(tǒng)一核算，推出污水廠(chǎng)與管網(wǎng)的一體化價(jià)費(fèi)機(jī)制。目前，她正在與E20聯(lián)合推進(jìn)該部分工作，并向生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部委提出具體建議。

劉曉軍分析，受限于法律法規(guī)對(duì)污水處理費(fèi)用途的限制，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的城市污水管網(wǎng)管理絕大部分還是由政府在主導(dǎo)，一種是完全行政事業(yè)化的管理，比如由住建、城管或市政管理部門(mén)下設(shè)的排水管理處管理。這一類(lèi)相關(guān)項(xiàng)目的資金來(lái)源是由財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支;另外一種普遍的模式是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，如上海、杭州等地將管網(wǎng)部分已經(jīng)移給市屬大型水務(wù)企業(yè)，雖然它不完全是財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的模式，但管網(wǎng)的運(yùn)行、回報(bào)模式實(shí)際上還是很傳統(tǒng)的，仍然是政府通過(guò)成本監(jiān)審確定運(yùn)營(yíng)成本，每年根據(jù)運(yùn)營(yíng)成本和適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)付費(fèi)。

他總結(jié)：“基于當(dāng)前的機(jī)制，如果是按照新機(jī)制來(lái)推動(dòng)管網(wǎng)應(yīng)用特許經(jīng)營(yíng)模式，那么首先就要解決使用者付費(fèi)來(lái)源的問(wèn)題。”

劉曉軍也贊同征收管網(wǎng)費(fèi)用的思路，畢竟管網(wǎng)使用費(fèi)仍然是取之于民，用之于民。他認(rèn)為，具體的征收方式，一種是單獨(dú)設(shè)立一項(xiàng)管網(wǎng)使用費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)用于供排水管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù);另一種是納入污水處理費(fèi)統(tǒng)一征收，并對(duì)污水處理費(fèi)進(jìn)行劃分，其中一部分用于污水管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。他分析，從立法角度看，第二種方式難度更小一些。

此外，劉曉軍還談到：“按照現(xiàn)有的政策，單一管網(wǎng)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)是做不了的。國(guó)家正大力推進(jìn)的廠(chǎng)網(wǎng)一體化模式其實(shí)也有助于管網(wǎng)項(xiàng)目理清價(jià)費(fèi)機(jī)制。”廠(chǎng)網(wǎng)一體化將一個(gè)區(qū)域內(nèi)污水處理廠(chǎng)和污水收集管網(wǎng)這兩個(gè)原本可能由不同主體投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的環(huán)節(jié)，整合交由同一個(gè)責(zé)任主體統(tǒng)一負(fù)責(zé)?？捎行Ы鉀Q傳統(tǒng)模式下“廠(chǎng)網(wǎng)分離”導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清、互相推諉、投資不協(xié)調(diào)、運(yùn)營(yíng)效率低下、監(jiān)管困難等問(wèn)題。

廠(chǎng)網(wǎng)一體化后，運(yùn)營(yíng)主體需要承擔(dān)龐大的管網(wǎng)+處理廠(chǎng)整個(gè)系統(tǒng)的巨額投資、日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及未來(lái)的更新改造費(fèi)用。單純依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼難以持續(xù)。穩(wěn)定、充足的使用者付費(fèi)收入是保障一體化運(yùn)營(yíng)主體持續(xù)、高效運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵資金來(lái)源。沒(méi)有合理的使用者付費(fèi)機(jī)制，廠(chǎng)網(wǎng)一體化項(xiàng)目可能陷入財(cái)務(wù)困境，難以維持。

03

“春天”來(lái)臨，投資污水處理管網(wǎng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)注意哪些問(wèn)題?

在2025年水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤提到，隨著近兩年城市更新行動(dòng)的實(shí)施，管網(wǎng)項(xiàng)目的“春天”可能要來(lái)臨了。一方面，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷深化，包括管網(wǎng)在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施老化，需要淘汰或更換，存在客觀(guān)的市場(chǎng)需求;另一方面，隨著城市更新行動(dòng)的推進(jìn)，如市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、污水管網(wǎng)“廠(chǎng)網(wǎng)一體”建設(shè)改造、城市地下管網(wǎng)和綜合管廊建設(shè)以及老舊片區(qū)更新改造等領(lǐng)域都涉及供排水管網(wǎng)領(lǐng)域。

編輯：趙凡