圖1-1 供排水一體化示意圖

城市供排水一體化實踐

2024年3月，《住房城鄉(xiāng)建設部等5部門關于加強城市生活污水管網建設和運行維護的通知》（建城〔2024〕18號）提出，“排水主管部門要構建以污染物收集效能為導向的管網運行維護績效考核體系和付費體系，對污水處理廠和管網聯動按效付費。”2025年1月，住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司《推進城市生活污水管網全覆蓋及廠網一體長效機制建設工作指南》提出，“建立以污染物集中收集效能和水環(huán)境質量提升為核心的績效評價體系，制定績效考核辦法，對管網運行維護單位進行績效考核，按效付費。”

2001年，重慶水務整合了重慶自來水公司、重慶排水公司等國企，建立了從原水、供水、排水及污水處理的完整水務產業(yè)鏈。2009年招股說明書顯示，集團擁有供、排水管網總長約3234千米。2007年，重慶水務集團取得了市政府授予的供水和排水特許經營權。

2001年，深圳市政府批復同意了原深圳市自來水集團提出的《深圳市供排水一體化經營方案》，將原深圳經濟特區(qū)的大部分城市供水以及全部排水和污水處理業(yè)務整合起來，成立國有獨資的深圳市水務集團有限公司。整合完成后，深圳水務集團成為凈資產近60億元、擁有167萬噸/日供水能力和122萬噸/日污水處理能力、并擁有約3500公里供水管網和2500公里排水管網資產的大型水務企業(yè)，成為深圳水務市場的主導企業(yè)，市場占有率近50%。

2020年，成都市印發(fā)《關于優(yōu)化水務管理體制構建供排凈治一體化機制的試行意見》，成為全國第一個系統(tǒng)化推進供排凈治一體化的地區(qū)。成都市將水務全產業(yè)鏈存量設施以TOT模式劃轉行業(yè)國企經營。

2022年，金華市印發(fā)《關于推進市區(qū)供排水一體化的實施意見》，2022年底前，完成市區(qū)供水、排水設施統(tǒng)一運營，推進市區(qū)污水處理設施統(tǒng)一運營。積極發(fā)揮市屬國有企業(yè)市場主體作用，先行在市區(qū)探索建立供排水設施建設、管理、運營一體化模式，隨后逐步在全市域范圍內推廣應用。

2024年，信陽市城鎮(zhèn)供排水一體化試點。中心城區(qū)，成立水務集團。中心城區(qū)建成區(qū)現有供水設施管理權（含羊山新區(qū)陸廟、彭家灣、雙井辦事處）、污水處理設施管理權（含第二、第三污水處理廠及其收水管網）、排水防澇設施運維管理權（含下穿鐵路立交泵站），從現管理單位整體移交水務集團公司。

城市供排水一體化整合運作

在城市供排水一體化中，推進資產整合至關重要。供水、污水處理、排水管網是主要整合對象。在供排水一體化整合的同時，構建一體化運營機制、合理的定價體系以及按效付費機制，有助于供排水一體化的有效運作。

（一）供水整合運作

城市水務集團作為城市供水的最主要的服務主體，城市主城區(qū)的供水目前基本是城市水務集團在管理運營，但是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水服務散落不同的供水服務主體。因此，供水的整合運作，不僅僅是市域供水整合，也包括很多區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水整合。

供水資產的整合方式主要包括：通過收購、特許經營、政府無償劃撥、委托運營等，整合市域現有的供水資產、第三方期滿或提前終止的供水資產、區(qū)縣鄉(xiāng)現有的供水資產、將要新建或改擴建的供水資產等。

圖2-1 供水整合運作

01 收購

收購作為資源整合的一種方式，是供排水一體化實現的重要途徑之一，也是水務企業(yè)擴張重要的手段之一。收購是指一家企業(yè)通過收購另外一家公司股權或整體資產收購的方式合并另一家公司，其目的是獲得另外一家公司的經營資源。在大多數水務企業(yè)的成長之路上，都借助外延收購獲得了快速成長。

以興蓉環(huán)境（000598）收購整合成都市自來水廠為例。2011年，興蓉環(huán)境收購成都市興蓉集團（后更名成都環(huán)境集團）下屬全資子公司——成都市自來水有限責任公司100%的股權。本次收購采取協(xié)議定價，交易價格確定為19.09億元，采用公開發(fā)行股票募集資金。

2017年8月10日，成都市自來水六廠B廠BOT項目特許經營期屆滿（1999年由世界水務巨頭威立雅集團和日本丸紅株式會社組成聯合體競標，獲取了該項目18年建設及運營特許經營權），興蓉環(huán)境控股股東成都環(huán)境集團作為政府指定的接收方。2018年，興蓉環(huán)境控股子公司自來水公司，向成都環(huán)境集團購買水六廠B廠資產，包括水六廠B廠原BOT項目資產及所在宗地的土地使用權。本次交易采用非公開協(xié)議轉讓方式，標的資產的轉讓價格為評估價34,676萬元。

02 特許經營

政府經公開競爭方式授予水務企業(yè)特許經營權（包括新建項目和存量項目），是供排水一體化整合的重要途徑。不僅有利于促進區(qū)域供排水一體化實現，提高水資源利用效率和環(huán)境質量，也有助于滿足水務企業(yè)自身擴張及未來發(fā)展的需要。

圖2-2 新機制特許經營全流程

對于存量供水項目，符合條件的國有企業(yè)通過特許經營模式規(guī)范參與盤活存量資產，不僅實現區(qū)域供水的整合，也有利于形成投資良性循環(huán)。

表2-1 供水-公開競爭特許經營

03 無償劃轉

城市供水項目除了由城市水務集團運營管理，仍有部分供水項目掌握在地方政府行政事業(yè)單位或其他類型國企手中，對于該類項目的資產或股權，可以采取無償劃轉的方式，整合至城市水務集團。

圖2-3  供水資產/股權無償劃轉

2021年6月以來，按照濰坊市政府部署要求，為形成完整的供水體系，推進濰坊市水務一體化和水資源的開發(fā)運營，將峽山水庫及主要河道內的礦產資源注入濰坊水務。

2023年6月，荊門市開展中心城區(qū)居民二次供水設施移交，長寧8號小區(qū)業(yè)主委員會與市政府國資委完成二次供水設施資產移交簽約，并由后者無償劃轉至市水務集團。

龍港市國有資本運營有限公司2023年2月3日公告信息，擬將其持有的龍港市水務發(fā)展有限公司100%股權無償劃轉至溫州市公用事業(yè)發(fā)展有限公司。

（二）污水處理整合運作

我國污水處理行業(yè)市場參與者眾多，主要參與者有大型國有企業(yè)、民營企業(yè)、跨國水務集團。由于污水處理市場化程度相對較高，除了城市水務集團，跨區(qū)域的市場化水務集團，也是污水處理整合、供排水一體化運作的主要參與主體。

污水處理資產的整合方式主要包括：通過收購、特許經營、政府無償劃撥、委托運營等，整合市域現有的污水處理資產、第三方期滿或提前終止的污水處理資產、區(qū)縣鄉(xiāng)現有的污水處理資產、將要新建或改擴建的污水處理資產等。

圖2-4 污水處理整合運作

01 收購

污水處理項目的市場程度較高，回報機制較為明確。因此污水處理成為水務集團整合的重點。而收購是實現污水處理整合的顯著方式，能快速實現規(guī)模效應。污水處理的收購包括本區(qū)域、跨區(qū)域污水處理資產的收購。

表2-2 污水處理-收購

以錫山環(huán)能集團收購云南水務持有的無錫市四座污水項目相關股權為例。2023年12月27日，無錫云水水務投資有限公司100%股權、無錫鵝湖云水水務投資有限公司100%股權、無錫中發(fā)水務投資有限公司75%股權在云南省產權交易所掛牌轉讓，轉讓方都是云南水務投資股份有限公司。

2024年6月24日，無錫市錫山環(huán)保能源集團旗下無錫坪湖凈水科技有限公司，作為買方與云南水務訂立三項合同，5704.6萬購買無錫云水100%股權、1844.03萬購買鵝湖云水100%股權、9590.06萬購買無錫中發(fā)75%股權，合計超1.7億元。交易完成后，云南水務不再持有三家公司股權。東港、錫北、安鎮(zhèn)、鵝湖四座污水處理廠正式由錫山環(huán)能集團接管，標志著錫山環(huán)能集團“廠網一體化”管理體系的成功落地。

02  特許經營

對于存量污水處理項目，符合條件的國有企業(yè)通過特許經營模式規(guī)范參與盤活存量資產，不僅實現區(qū)域污水處理的整合，也有利于形成投資良性循環(huán)。

表2-3 污水處理-公開競爭特許經營

03 無償劃轉

以新洋農場場部居住集中區(qū)生活污水資產，無償移交給縣住建局等三單位為例，根據公開報道，2024年6月27日，江蘇省新洋農場公司與射陽縣住房和城鄉(xiāng)建設局、鹽城市射陽城鎮(zhèn)凈水有限公司、射陽縣農業(yè)水利投資開發(fā)集團有限公司，正式簽訂《省農墾集團新洋農場場部生活污水處理設施資產及運營權移交協(xié)議書》。

協(xié)議約定，資產無償劃轉及運營權移交基準日為2024年6月30日。新洋農場公司負責對所轄農場范圍內的污水管網、設施和設備進行統(tǒng)計，分類分級，形成資產移交清單和管網分布圖紙，并將移交資產清單、管道分布圖等無償移交給縣住建局等三單位。移交之日起，縣凈水公司全面接手正式運維和管理。移交后資產納入縣農水集團代管。

（三）排水管網整合運作

由于排水管網的投入及運營特性，“管網資產”普遍未進入城市水務集團。目前來看，排水管網是沒有市場經營收益的公益性項目。但從水務環(huán)節(jié)及發(fā)展趨勢來看，排水管網屬于污水處理的運營環(huán)節(jié)，存在納入使用者付費、實施廠網一體化定價的可能?；诖耍梢蕴剿魇召?、無償劃轉、“廠網一體”特許經營等方式，整合排水管網?！秶鴦赵宏P于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》（國發(fā)〔2021〕4號）提出，推動城鎮(zhèn)生活污水收集處理設施“廠網一體化”。

圖2-5 排水管網整合運作

01 收購

以武漢控股摘得主城區(qū)15項污水收集系統(tǒng)干管工程資產為例。2023年11月，武漢控股公司全資子公司武漢市城市排水公司，以8.14億元摘得武漢城建基金辦持有的主城區(qū)15項污水收集系統(tǒng)干管工程資產。標的資產15個項目主要涉及房屋構建物（泵站）、管網機器設備、土地使用權等，包括污水管網63.84公里，泵站14座，泵站設計抽排水量為57.456萬噸/日，對應8宗土地使用權。價款支付方式為一次性支付。

武漢控股本次交易有助于鞏固排水公司在武漢市主城區(qū)污水處理市場的主體地位及市場占有率，以及標的資產服務區(qū)域內增量污水環(huán)保業(yè)務的獲取。經初步測算，本次交易完成后對公司短期經營業(yè)績造成負面壓力。排水公司將積極優(yōu)化生產調度、提升協(xié)同管理水平，以最大限度提高污水收集增量、實現降本增效，并盡快明確將標的資產納入特許經營協(xié)議范圍事宜，以確保排水公司經營業(yè)績。

02 無償劃轉

高郵水投收到政府無償劃撥的供水管網資產和污水管網資產。2022年，高郵市水務產業(yè)投資集團有限公司收到政府無償劃撥的供水管網資產5.19億元以及污水管網資產0.82億元，全部計入資本公積。

贛州市信豐縣城管理排水管網資產無償劃轉至城投公司。將信豐縣城市管理局所屬的城區(qū)收費性排水管網資產（包括污水管網120.43公里、雨水管網153.54公里、雨污合流管網7.60公里，合計281.57公里）無償劃轉至信豐縣城市建設投資開發(fā)有限公司。

03 “廠網一體化”特許經營

排水管網通常不具備經營收益，因此排水管網通常作為配套工程與污水處理廠等具備經營收益的項目打包（BOT、TOT、BOT+TOT），通過公開方式選擇投資人負責項目的投融資、建設、運營和維護等，實現“廠網一體”投資運營管理。

表2-4 “廠網一體”特許經營項目

04 委托運營

除了通過資產、股權等整合實現供排水一體化，委托運營也是供排水一體化的運作方式。政府投資建設的供水、污水處理、排水管網等項目，建成后委托給城市水務集團進行專業(yè)化運營，實行市場化的有償服務。

《政府購買服務管理辦法》規(guī)定“政府購買服務合同履行期限一般不超過1年；在預算保障的前提下，對于購買內容相對固定、連續(xù)性強、經費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同?！闭徺I服務項目所需資金應當在相關部門預算中統(tǒng)籌安排，并與中期財政規(guī)劃相銜接，未列入預算的項目不得實施。

表2-5 水務委托運營

05 關鍵問題

（1）廠網一體化定價

目前來看，排水管網是沒有市場經營收益的公益性項目，但存在納入使用者付費、實施廠網一體化定價的可能。

分項定價。污水處理服務費，管網運營維護服務費分別定價。污水收集輸送管網運營成本在污水處理定價成本外單列。無法實現整體性的按效付費及統(tǒng)籌效能提升。

一體化定價?，F有污水處理價格基礎上，結合實際情況，污水管網的建設投資及運營維護等費用全部納入污水處理成本，最終形成整體性的污水處理服務價格。

征收的污水處理費與支付的污水處理服務費之間差額變大，面臨企業(yè)、居民及政府的承擔壓力，資金渠道是關鍵！目前，浙江、福建、上海、南通等地區(qū)，污水處理成本中含污水收集輸送成本。以南通為例，《南通市區(qū)污水處理服務成本規(guī)制辦法》（通財規(guī)〔2020〕1號）——計入成本規(guī)制的費用應當與污水處理、收集、排放過程直接相關。污水處理服務成本=污水處理環(huán)節(jié)成本+污水收集排放環(huán)節(jié)成本+總部管理費用。其中，污水收集排放環(huán)節(jié)成本具體包括：污水收集排放環(huán)節(jié)輸配成本、污水收集排放環(huán)節(jié)管理費用、污水收集排放環(huán)節(jié)財務費用、污水收集排放環(huán)節(jié)折舊和攤銷。

（2）廠網一體化考核

將污水收集效能統(tǒng)一納入污水處理服務質量考核范圍，建立的系統(tǒng)化的質量考核體系，統(tǒng)一定價，統(tǒng)一考核，考核結果與付費掛鉤。統(tǒng)籌考慮區(qū)域內污水收集與處理效率，探索構建以污染物收集效能及處理效果（進水水質、出水水質）為導向的管網運維績效考核體系和付費體系，推動整體環(huán)節(jié)的優(yōu)化提升。

績效考核需要創(chuàng)新探索以效果為衡量的“價格組合”體系，否則復雜性下的“績效考核”反而會走向僵化低下。同時對企業(yè)的績效考核需要政府對應的授權及體制安排，否則企業(yè)無法“擔當”“按效付費”。

編輯：李丹