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龍頭扎堆!管網(wǎng)運維的實際需求該如何轉(zhuǎn)化為企業(yè)運營資產(chǎn)?

時間:2022-11-03 09:30

來源:中國水網(wǎng)

作者:徐冰冰

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10月12日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《2021年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》和《2021年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》,首次公布全國及各省城市生活污水集中收集率指標(biāo)。2021年城市生活污水集中收集率為68.6%,城市生活污水處理率則高達97.89%,兩個指標(biāo)差值超過29%。從中可以看出,管網(wǎng)仍然是而且將長期是水務(wù)行業(yè)亟待補齊的短板,而且國家對污水集中收集率指標(biāo)越來越關(guān)注。

在E20近期舉辦的論壇和沙龍上,環(huán)保企業(yè)的討論話題逐漸轉(zhuǎn)向運營,他們越來越關(guān)心如何提升企業(yè)運營資產(chǎn)的效率。比如,歷史積攢的管網(wǎng)問題已開始制約污水廠運營效率。好干的事干完了,剩下的都是難啃的硬骨頭。傳統(tǒng)污水處理市場中,簡單的BOT作為品質(zhì)良好的大塊肉即將被分食完畢,管網(wǎng)由于底數(shù)不清,歷史遺留問題多,是水務(wù)市場在逐漸飽和之后,留下的一塊難啃又必須啃的硬骨頭。

01管網(wǎng)問題日益受到國家重視

近年來,管網(wǎng)問題日益得到國家的重視,這在近年來的政策文件和國家環(huán)保督察動態(tài)中可以看出。

首先,國家出臺的多項政策中均對管網(wǎng)提出了明確的要求。比如,“十四五”規(guī)劃、《“十四五”全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中均指出,提升城鎮(zhèn)污水收集處理率,推進城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)修復(fù)改造和全覆蓋?!丁笆奈濉背擎?zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》提出,“十四五”期間,新增和改造污水管網(wǎng)8萬公里。

一些地方省市的政策文件中也對管網(wǎng)的新建改造提出了明確的數(shù)量指標(biāo)。比如,《“十四五”山東省城鎮(zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》中提到,“十四五”期間,山東省新建改造修復(fù)城市污水管網(wǎng)5000 公里,改造城市市政雨污合流管網(wǎng)3434公里?!顿F州省城鎮(zhèn)生活污水治理三年攻堅行動方案(2022—2024年)》提到,2022年~2024年,城鎮(zhèn)生活污水管網(wǎng)共建設(shè)改造3000公里。

其次,管網(wǎng)問題在近幾年中央環(huán)保督察中多次上榜。比如,在某次中央環(huán)保督察中,督察組發(fā)現(xiàn),江蘇淮安的城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)、雨污分流改造不到位,導(dǎo)致生活污水直排問題普遍。在鹽河的城區(qū)段,約3公里的河道內(nèi)就有5個雨水排口晴天直排污水,在河面上形成了一個明顯污染帶。

督察中,管網(wǎng)缺失、混錯接、年久失修的問題突出,污水無法得到有效收集,污水直排亂排現(xiàn)象嚴重。污水廠進水COD濃度偏低,有的地方甚至出現(xiàn)“清水進、清水出”的現(xiàn)象。管網(wǎng)建設(shè)滯后還會引起水質(zhì)污染、黑臭水體和面源污染。

在環(huán)保督察和國家政策的合力推動下,管網(wǎng)領(lǐng)域?qū)⑨尫懦龈嗟氖袌鰴C會。

02管網(wǎng)市場化,是廠網(wǎng)一體化市場化的關(guān)鍵一步

在“2022(第二十屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上,教授級高級工程師、中規(guī)院(北京)規(guī)劃設(shè)計有限公司生態(tài)市政院院長王家卓表示,雖然我國城市水環(huán)境系統(tǒng)改善非常明顯,但由于歷史欠賬多,目前整體仍處于較為脆弱的平衡中,主要體現(xiàn)在冗余度不夠,抗干擾能力較差,總體韌性不足。其中,廠網(wǎng)不匹配,尤其是管網(wǎng)不能與污水處理廠的處理能力和空間布局相匹配是一大具體表現(xiàn)。

以前的污水處理市場化項目中廠網(wǎng)都是分離的,管網(wǎng)由政府來管,廠區(qū)采用BOT模式。近年來,廠網(wǎng)不匹配的問題逐漸引起住建部的重視。但是,近年來簡單的通過2014年以來的PPP模式項下的廠網(wǎng)一體化的市場化模式目前看存在很多問題,管網(wǎng)部分重工程輕運營情況嚴重,達不到一體化的目標(biāo)。

近年來,通過參加三峽集團的一些課題研究,E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為,主要是BOT的保底量和水質(zhì)約定的結(jié)算模式和廠網(wǎng)聯(lián)調(diào)的需求不匹配,而管網(wǎng)由于沒有收費權(quán)和項目邊界模糊等原因,所以無法建立長期的可融資模式,以及激勵相容的市場化機制。

薛濤在《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環(huán)保PPP》一書中強調(diào),廠網(wǎng)一體化項目中,對社會資本而言,無論是新建管網(wǎng)還是存量管網(wǎng),均存在考核管理和運營維護難度較大的問題。存量管網(wǎng)目前質(zhì)量普遍不佳,導(dǎo)致污染物未能全部送到污水廠或者外水進入濃度降低導(dǎo)致污水廠削減效率低下,而修復(fù)資金需求缺口大,又無法通過市場化方式獲得融資,是當(dāng)前制約管網(wǎng)提升的核心難點。新建管網(wǎng)方面,在實際項目開展中由于近年來建設(shè)的污水廠規(guī)模越來越小,收集范圍相對分散,帶來了管網(wǎng)投資遠高于污水廠投資,且建設(shè)質(zhì)量不高留下隱患,其他問題也是類似存量管網(wǎng)。

從環(huán)境綜合治理的角度,廠網(wǎng)一體化理念均為效果導(dǎo)向,是從頂層規(guī)劃思考的環(huán)境綜合治理體系。E20研究院認為廠網(wǎng)一體化可以繼續(xù)積極摸索,但要在其他配套機制上有大突破才可能真正有所成效。

管網(wǎng)是污水市場化的重要因素,管網(wǎng)的市場化也是目前管網(wǎng)問題的一個非常重要的突破口。企業(yè)也在研究是否可以將管網(wǎng)做成資產(chǎn),探索管網(wǎng)市場化、資本化和金融化的可行性,通過什么樣的商業(yè)模式落地,才能真正將管網(wǎng)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的運營資產(chǎn)。三峽集團提出的水管家模式的背后,薛濤認為也有在這方面進行探索的考量。

03光大、北控等龍頭企業(yè)紛紛布局,廠網(wǎng)一體化的不同商業(yè)模式探索

雖然目前廠網(wǎng)一體化在推廣實施過程中還存在很多問題,但是中國水網(wǎng)發(fā)現(xiàn),這些年,一些地方政府以及環(huán)保企業(yè)也在努力摸索,期待能夠找尋一種有效的方式。

在技術(shù)路線和投資分配角度,在斷面水質(zhì)考核和系列提質(zhì)增效文件的雙重壓力下,相關(guān)項目需求從源頭“分類”收集滯凈到干管維護整修到末端削污調(diào)蓄都有分布。

比如,在前端一些有條件的城市希望做全分流,結(jié)合綠化改造做好海綿,同時在源頭小區(qū)末梢排水管網(wǎng)改造和維護上花更多的力氣,如珠海等。這部分工作的工作量繁瑣,總投資很大,時間周期也非常長,政企界面的協(xié)調(diào)糾葛非常復(fù)雜,包括后期的管理,從長期看對于提質(zhì)增效幫助很大,而短期應(yīng)對斷面考核并不能立竿見影。但是,從長期來而言,對污水處理廠效率提升、河道分散生態(tài)補水效果以及利用自然的力量和百姓對生態(tài)景觀的獲得感,這種路線都有很高的生態(tài)價值。

從商業(yè)模式角度來講,正是因為上述這些地區(qū)的生態(tài)改造工作的任務(wù)邊界非常模糊,時序長,資金投入量也難以估計,而項目內(nèi)容會根據(jù)各地的情況,甚至是各個區(qū)、各個小區(qū)的情況而完全不同。這些地區(qū)的項目往往不能通過PPP或EPCO的“會戰(zhàn)式”的模式來完成,而是更適合地方水司來操作,比如珠海水控集團、北京排水集團等。

同時,雨污(包括客水)的錯接混接改造,管道漏損、清淤等這類維護工作,建設(shè)任務(wù)所需要的投資大,時間長,效果也不能迅速體現(xiàn),然而又是繞不過去的任務(wù)。在未來4、5年中,諸如廈門安越、中儀股份這類技術(shù)型企業(yè)在管網(wǎng)的維護和治理上將會有很多項目機會。中國水網(wǎng)從全國公共資源交易平臺上了解到,政府一般將這類項目通過政府采購或者工程建設(shè)的方式,授權(quán)給專業(yè)的管道運維修復(fù)提供商來做。

但是在主干管部分到后面的溢流調(diào)蓄凈化以及沿河的雨水、污水分散處理等末梢類項目,更容易通過PPP及特許經(jīng)營和購買服務(wù)長期化等變通的,但是不夠嚴謹規(guī)范的市場化模式來開展。值得關(guān)注的是,企業(yè)推動管網(wǎng)運維市場化上近年來正在深入展開探索。以前傳統(tǒng)水務(wù)項目中,特許經(jīng)營環(huán)保的范圍局限于污水廠,如今出現(xiàn)了一些局部案例,范圍逐漸擴大到將管網(wǎng)納入范圍,理論上而言,這個方式不夠嚴謹規(guī)范,但是時事所迫,未來如何進展有待觀察。從合規(guī)安全角度而言,管網(wǎng)納入項目范圍的市場化方式,還是采用PPP相對可取。

如長江生態(tài)環(huán)保集團、三峽綠色發(fā)展有限公司、首創(chuàng)生態(tài)環(huán)保集團中標(biāo)的安陸市城市生活污水處理廠二期擴建及管網(wǎng)工程PPP項目。項目由乙方負責(zé)新建污水處理廠及新建管網(wǎng)項目設(shè)施的投融資、施工圖設(shè)計、建設(shè)、運營維護、移交,并享有獲取服務(wù)費及相關(guān)收入的權(quán)利。項目將管網(wǎng)部分納入到績效考核范圍內(nèi),管網(wǎng)運維成本單價為1.2萬元/km。其中,運維績效考核分為對污水處理廠運維績效考核和對管網(wǎng)運維績效考核兩部分。管網(wǎng)運營期績效考核指標(biāo)主要包含項目產(chǎn)出、項目效果和項目管理3類一級指標(biāo),項目運營等6類二級指標(biāo),日常維護制度等21 類三級指標(biāo)。政府實際支付給項目公司的可用性服務(wù)費和運維服務(wù)費,以應(yīng)付額度100%為基準,與考核結(jié)果直接掛鉤。管網(wǎng)績效考核結(jié)果分為四級:優(yōu)秀、良好、一般、不合格。當(dāng)總分小于60分時,當(dāng)期可以不予支付,項目公司必須在規(guī)定期限內(nèi)完成 整改并提交整改報告。整改通過后,政府按照整改后的得分計算該期運維服務(wù)費和可用性服務(wù)費并支付給項目公司。整改后績效考核得分仍在60分以下的或運營期內(nèi)績效考核得分低于60分的次數(shù)累計超過3次的,啟動違約條款。

瑞安市公用事業(yè)投資集團有限公司中標(biāo)的瑞安市全域污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目采用TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-移交)運作方式轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。項目合作期內(nèi),由乙方負責(zé)項目范圍內(nèi)管網(wǎng)及其配套設(shè)施的運營維護,甲方應(yīng)根據(jù)項目協(xié)議的規(guī)定向乙方支付污水處理服務(wù)費和管網(wǎng)及其配套設(shè)施服務(wù)費,管網(wǎng)及其配套設(shè)施運營維護服務(wù)費單價3.73萬元/公里·年。管網(wǎng)及其配套設(shè)施評價委員會由甲方及實際負責(zé)該管網(wǎng)監(jiān)管范圍的相應(yīng)鎮(zhèn)街人員組成。績效評價結(jié)果以甲方為主、鎮(zhèn)街評價結(jié)果作為甲方考核參考。本項目管網(wǎng)及配套設(shè)施運維績效評價從基礎(chǔ)管理、運維管理、泵站管理、其他等4個維度進行,執(zhí)行考核指標(biāo)百分制。

管網(wǎng)市場化的探索除了在廠網(wǎng)一體化項目上體現(xiàn)之外,“水環(huán)境綜合整治+管網(wǎng)”項目也是一個探索。如江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)股份有限公司、陜西建工機械施工集團有限公司聯(lián)合體中標(biāo)的揚州市江都區(qū)南區(qū)水生態(tài)環(huán)境整治工程特許經(jīng)營項目,采取的是“可行性缺口補助”的特許經(jīng)營模式(投資-建設(shè)-運營-移交),特許經(jīng)營期為13.5年。項目建設(shè)內(nèi)容包括市政排水管網(wǎng)完善及修復(fù)工程、居住小區(qū)排水管網(wǎng)完善工程、泵站擴建工程、河道治理工程及景觀亮化工程。項目公司負責(zé)達標(biāo)區(qū)范圍內(nèi)的市政污水管網(wǎng)、污水泵站、河道水生態(tài)環(huán)境和河道沿線景觀綠化進行管養(yǎng)維護。項目公司通過政府可行性缺口補助的形式彌補其建設(shè)投資、運營維護費用、規(guī)費及稅費等,并實現(xiàn)合理的投資回報。本項目以社會公益性為主,投資額較大,經(jīng)營性收入不足以滿足項目公司的成本回收和合理回報,須由政府給予項目公司可行性缺口補助。

可以看到,“管網(wǎng)+”項目正在不斷釋放。比如,重慶市榮昌區(qū)鎮(zhèn)街污水收集處理“廠網(wǎng)一體”PPP項目、江西南昌新建區(qū)污水廠網(wǎng)一體化項目、東??h城南污水處理廠及配套管網(wǎng)工程PPP項目江西上饒市中心城區(qū)水環(huán)境綜合治理PPP項目(一期)等。

污水廠網(wǎng)一體化項目有利于污水處理規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考量,避免管網(wǎng)滯后導(dǎo)致的污水處理設(shè)施“曬太陽”的問題,也有利于提升污水運營效率。但是在實際項目開展中,廠網(wǎng)一體化項目以何種商業(yè)模式才能被企業(yè)承接,以及管網(wǎng)的付費機制、考核標(biāo)準、保底量等問題仍需要繼續(xù)探索。在新商業(yè)模式下的未來管網(wǎng)市場中,相信更多的企業(yè)會在其中找到自己的發(fā)展空間,期待未來行業(yè)能夠探索出更加完善的商業(yè)模式,也期待三峽集團的長江生態(tài)環(huán)保公司的水管家模式能為大家走出一條新路。


編輯:李丹

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