1.2.2 資金供給

如果把管理體系與技術(shù)保障比作為海綿城市建設(shè)的“架構(gòu)”與“引擎”，那么資金保障則是項(xiàng)目能夠持續(xù)運(yùn)行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項(xiàng)目將無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。巨大的資金需求是海綿城市建設(shè)的特點(diǎn)之一，資金缺口難以填補(bǔ)也是制約海綿城市項(xiàng)目落地的主要瓶頸。同時(shí)也應(yīng)看到海綿城市建設(shè)存在著巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，通過(guò)撬動(dòng)社會(huì)資金，將成為海綿城市建設(shè)投融資的重要渠道。過(guò)往的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調(diào)整為基于項(xiàng)目收益的收益權(quán)模式，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時(shí)能節(jié)省政府的支出，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府可以通過(guò)出資，吸引有關(guān)地方企業(yè)、金融、投資機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，形成支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的項(xiàng)目專項(xiàng)資金。

1.2.3 機(jī)制保障

從某種意義上來(lái)說(shuō)，PPP模式參與海綿城市建設(shè)，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機(jī)制保障上也有助于實(shí)現(xiàn)海綿建設(shè)的可持續(xù)和長(zhǎng)效運(yùn)行。其機(jī)制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，從合約特性來(lái)看，PPP模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的捆綁性，它改變了傳統(tǒng)型合約下將項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統(tǒng)一負(fù)責(zé)。通過(guò)PPP合約下多任務(wù)統(tǒng)一授權(quán)，能夠使責(zé)任整合的特性與項(xiàng)目本身外部性相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)各階段總體效率的最大化。同時(shí)，責(zé)任整合的情況下有利于降低激勵(lì)成本。第二，從規(guī)制設(shè)計(jì)來(lái)看，合理的規(guī)制是保障項(xiàng)目運(yùn)行及提升效率的關(guān)鍵。針對(duì)海綿城市此類外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目，借助收益率規(guī)制可以保證社會(huì)資本方取得正當(dāng)收益，通過(guò)價(jià)格上限規(guī)制能夠產(chǎn)生激勵(lì)效益同時(shí)避免收益過(guò)高而使公眾利益受損。PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制也更具優(yōu)勢(shì)，更適宜復(fù)雜的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。PPP更注重于質(zhì)量監(jiān)管且通常在事前通過(guò)合約制定適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這種監(jiān)管是全面的、持續(xù)的，改變傳統(tǒng)碎片化分散管理，覆蓋從準(zhǔn)入到運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，由于PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目參與各方的平等主體地位，在此基礎(chǔ)上建立由多方參與且具有獨(dú)立性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，有利于合作雙方協(xié)調(diào)事后沖突，并能夠與合約形成互補(bǔ)，提升海綿城市項(xiàng)目實(shí)施效率。

2 海綿城市建設(shè)中政府與社會(huì)資本合作需重點(diǎn)協(xié)調(diào)的關(guān)系

海綿城市PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本簽訂的PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP合作體系的核心，也是其他相關(guān)合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)。同時(shí)，政府與社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目具有實(shí)際控制權(quán)，兩者各自的決策活動(dòng)及相互協(xié)作關(guān)系直接影響項(xiàng)目的成功率，相比其他參與主體，其地位與作用具有不可替代性。為保障海綿城市PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，政府與社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)妥善處理好雙方在以下方面的矛盾關(guān)系(圖2)。

圖2 海綿城市建設(shè)中政府與社會(huì)資本合作應(yīng)重點(diǎn)協(xié)調(diào)的關(guān)系

2.1 道德風(fēng)險(xiǎn)與信息掌控

海綿城市所涉及的主體復(fù)雜程度高，相關(guān)主體對(duì)信息的掌握并不完全相同，在交易與合作的過(guò)程中某些參與方相對(duì)于其他參與方擁有更多的信息，由此將會(huì)產(chǎn)生信息不對(duì)稱的問(wèn)題，在公私雙方合同簽訂前后容易引發(fā)“逆向選擇”與道德風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目操作流程按照財(cái)政部的劃分主要包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)階段，每個(gè)階段都涉及包括政府各主管部門、項(xiàng)目投資方、建設(shè)運(yùn)營(yíng)方、使用者等在內(nèi)至少兩個(gè)或以上主體。信息不對(duì)稱下，各相關(guān)主體之間的信任與合作將會(huì)受到嚴(yán)重影響，合同簽訂的成功率以及建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率將會(huì)大打折扣。如在項(xiàng)目準(zhǔn)備和招投標(biāo)階段，政府掌握大量公共項(xiàng)目信息資料，對(duì)項(xiàng)目意圖明確，私人部門信息掌控方面相對(duì)處于劣勢(shì)。海綿城市相對(duì)于其他基礎(chǔ)設(shè)施而言，可經(jīng)營(yíng)性比較差，部分項(xiàng)目回報(bào)有限，地方政府可能存在夸大項(xiàng)目的回報(bào)率并隱瞞相關(guān)不利信息吸引社會(huì)資本的介入，造成社會(huì)資本的損失。在項(xiàng)目融資與建設(shè)階段，政府同樣占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)，則可能會(huì)產(chǎn)生拖欠支付、單方調(diào)整協(xié)議等違約現(xiàn)象，導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。而在運(yùn)營(yíng)與移交階段，社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的具體情況更為了解，政府在信息掌控方面處于劣勢(shì)，社會(huì)資本方可能謊報(bào)項(xiàng)目盈利水平并在政府對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不了解的情況下，將有問(wèn)題的項(xiàng)目直接移交于政府。因此，在信息不對(duì)稱的情況下，各參與主體基于各自的信息優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)自身利益產(chǎn)生了項(xiàng)目合作的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合作失敗風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化。

2.2 平等原則與不等地位

當(dāng)前政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象依然存在。在PPP模式中，盡管名義上政府部門與社會(huì)資本方在平等的原則下開(kāi)展合作關(guān)系，在法律上處于同等地位，但在實(shí)際操作過(guò)程中地方政府表現(xiàn)的更為強(qiáng)勢(shì)，特別是部分政府官員過(guò)于強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任與義務(wù)，而忽視企業(yè)盈利的重要性，違背了社會(huì)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律，這對(duì)于海綿城市這類公益性強(qiáng)、外部效應(yīng)明顯的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)將更難以吸引社會(huì)資本。雙方實(shí)際地位的不平等也加劇了地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。在短期利益的驅(qū)使下，通過(guò)過(guò)高的固定投資回報(bào)率和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期，以及其他不切實(shí)際的承諾使社會(huì)資本承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)，利用其強(qiáng)勢(shì)地位不履行或打折履行合同義務(wù)，直接損害社會(huì)資本方的利益。

此外，公眾作為與項(xiàng)目有直接利益相關(guān)的主體，其地位以及利益訴求往往被忽視，在PPP項(xiàng)目的簽訂、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)階段中經(jīng)常處于缺位狀態(tài)。政府如果單純的追求政績(jī)與自身的利益，通過(guò)與社會(huì)資本合作設(shè)定不合理的服務(wù)價(jià)格，公眾則會(huì)處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，其利益將會(huì)受損。地方政府、社會(huì)資本與公眾三方不對(duì)等的地位與天然的訴求矛盾，是制約PPP模式推廣應(yīng)用的一大障礙。

編輯：王媛媛