兩會召開之際，針對目前我國環(huán)境領(lǐng)域的狀況，E20環(huán)境平臺聯(lián)合第十三屆全國人大代表、安徽科達(dá)潔能總裁、江蘇科行環(huán)保董事長劉懷平、120家環(huán)境優(yōu)秀企業(yè)、E20研究院特聘研究員、專業(yè)研究智庫/聯(lián)盟四大專業(yè)力量，再次篩選出環(huán)保產(chǎn)業(yè)的20個“痛點(diǎn)”形成20個產(chǎn)業(yè)議案——“議20”。本文為議案四：關(guān)于利用市場手段推進(jìn)跨流域協(xié)同治理及發(fā)展的建議。

E20研究院聯(lián)合

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議案四：關(guān)于利用市場手段推進(jìn)跨流域協(xié)同治理及發(fā)展的建議

簡介：當(dāng)前，由于行政分割帶來的跨流域的治理及協(xié)同發(fā)展，均存在很大的障礙。建議國務(wù)院、發(fā)改委、住建部，鼓勵利用市場化手段推動跨流域的協(xié)同治理與發(fā)展，探索建立跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制共建共享機(jī)制。

流域的協(xié)同治理及上、下游協(xié)同發(fā)展，一直是我國生態(tài)環(huán)境治理中難解決的問題，也是阻礙生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)能否持續(xù)的問題。特別是在“兩山論”指導(dǎo)下的新時代，生態(tài)文明建設(shè)以及 “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念指引下，流域需要協(xié)同治理與發(fā)展。

在推進(jìn)流域治理的幾十年時間里，我國投入了大量的人、財、物、力，在探索跨行政區(qū)域的流域治理及區(qū)域發(fā)展上已取得了一定成績，特別是“河長制”的推行,為解決當(dāng)?shù)卮嬖诘目缌饔蛩w治理問題開辟了一條通道。此外，江蘇、浙江等省市在跨流域水體治理上探索出了一些重要的舉措，比如：水環(huán)境資源“雙向”補(bǔ)償機(jī)制和方案的建立。但是，從全國流域治理的總體上看，跨流域的污染治理與發(fā)展仍然存在著一些問題：流域間的污染治理無法協(xié)同，因此導(dǎo)致無法達(dá)到系統(tǒng)化、最優(yōu)化投入;上、下游之間的協(xié)同發(fā)展不足;無法形成有效的資金來源等。之所以存在上述問題，主要是由以下原因造成。

(一) 地方政府決策缺乏流域整體思維，降低了水環(huán)境管理的效率

我國的水環(huán)境管理存在多龍治水的現(xiàn)象，各級政府相關(guān)部門投入的人力、物力和財力比較分散，統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠，投入產(chǎn)出效率低。從流域保護(hù)角度出發(fā)，流域范圍內(nèi)的各相關(guān)政府部門、工業(yè)企業(yè)、環(huán)保社團(tuán)和普通公眾都是流域保護(hù)的利益相關(guān)者，應(yīng)對流域環(huán)境實(shí)施共同治理。但是，由于未建立流域水環(huán)境管理的框架，各利益相關(guān)者缺乏溝通，未將有限的資源投入到最需解決的水環(huán)境問題上，降低了水環(huán)境管理的效率。“新安江流域補(bǔ)償機(jī)制”在推動上下游區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，就是完全依賴行政手段，相關(guān)各方各部門都要參與到跨區(qū)域的補(bǔ)償工作之中，卻缺少了頂層整體思維的構(gòu)建，導(dǎo)致補(bǔ)償工作收效有限。

(二) 跨行政區(qū)域的協(xié)作機(jī)制不健全，加大了流域系統(tǒng)化管理的難度

根據(jù)《水污染防治法》，跨行政區(qū)域的水污染糾紛由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。目前，我國水環(huán)境管理主要是按照行政區(qū)域進(jìn)行分工管理的，由于地方行政分割、跨行政區(qū)域的協(xié)作機(jī)制不健全，地方在取水、排污等問題上追求本行政區(qū)域綜合利益的最大化，缺乏對下游利益的考慮，導(dǎo)致出現(xiàn)上下游跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)不一致的情況，進(jìn)一步加大了流域系統(tǒng)化管理的難度。

(三) 市場手段利用不足

當(dāng)前，在我國跨流域的治理中，對于市場化的利用嚴(yán)重不足。而且，經(jīng)過近二十年的發(fā)展，目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了一批具備治理及服務(wù)實(shí)力的環(huán)境治理企業(yè)，我國在流域治理中對于專業(yè)性公司的力量利用也不充分。

流域跨行政區(qū)水污染問題，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾問題，特征上體現(xiàn)為稀缺資源配置沖突性、區(qū)域發(fā)展不可持續(xù)性、社會發(fā)展無序性。當(dāng)前，急需尋找系統(tǒng)化解決方案推進(jìn)當(dāng)前我國跨流域的協(xié)同治理及發(fā)展?；诖?，我們特向國務(wù)院、發(fā)改委、住建部提出以下建議：

(一) 建議設(shè)立流域水環(huán)境治理聯(lián)席會議制度

要從國家戰(zhàn)略層面成立獨(dú)立、權(quán)威的跨流域/區(qū)域治理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理流域/區(qū)域內(nèi)的生態(tài)治理問題。成立由流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府與社會公眾等共同構(gòu)成的聯(lián)席會議組織委員會，通過定期召開聯(lián)席會議，以利益相關(guān)者合作協(xié)商的方式，對流域水環(huán)境治理中的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時，在流域水量和水質(zhì)問題的管理上，建議成立流域水資源綜合管理機(jī)構(gòu)。另外，必須強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)在跨行政區(qū)水污染治理中的角色，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)跨行政區(qū)水污染治理工作。

江蘇贛榆縣和山東莒南縣聯(lián)合治理龍王河流域水污染就是一個很好的實(shí)例，在治理過程中，兩縣政府間形成經(jīng)常性的聯(lián)席會議制度，兩地環(huán)境監(jiān)察人員建立了聯(lián)合督察機(jī)制。江蘇和浙江兩省在協(xié)商治理瀾溪塘流域水污染過程中，雙方地方政府建立了市縣鎮(zhèn)三級互動，發(fā)揮了政府間合作的優(yōu)勢和主導(dǎo)作用，社會公眾和團(tuán)體對經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的環(huán)境評價實(shí)現(xiàn)了至關(guān)重要的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。江蘇、浙江和上海在共同治理太湖流域水污染過程中，建立了多級政府之間的信息披露制度、行政監(jiān)察制度和聯(lián)席會議制度，政府、市場和社會公眾都能參與共治，水利、環(huán)保、財政、農(nóng)業(yè)等部門都能聯(lián)動合作。

(二) 要充分利用市場的力量解決跨流域治理問題

市場是能夠打通條塊分割的“利器”。因此，要充分利用市場的力量，引入專業(yè)化的公司進(jìn)行流域的綜合治理，解決流域治理中條塊分割的問題，推動上、下游之間形成生命共同體。政府應(yīng)積極引導(dǎo)與鼓勵具備效果服務(wù)實(shí)力的資源整合型大型平臺企業(yè)投入流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，大力推進(jìn)整個流域的生態(tài)環(huán)境治理面向系統(tǒng)化、最化化。以專業(yè)化的服務(wù)為載體，一方面有效解決政府對流域生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足和運(yùn)行效率不高的問題，另一方面能夠徹底打破過去因地域分割而形成的片段式河流治理狀況，促進(jìn)流域生命共同體的建立。同時政府堅持流域管理的市場化運(yùn)作，遵循市場需求，才能最終實(shí)現(xiàn)資源和要素優(yōu)化配置及流域補(bǔ)償效率最大化的目標(biāo)。

編輯：程彩云