早在19世紀末至20世紀初，歐美國家就開始重視流域水環(huán)境的綜合治理，但早期的流域治理僅限于防洪、供水、航運等單一目標。20世紀50年代以來，隨著流域經(jīng)濟快速發(fā)展和人口劇增，人類對流域水資源利用和水環(huán)境破壞的強度不斷加大，流域水污染控制與治理逐步成為流域治理的重要內(nèi)容。進入20世紀90年代，以流域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標的流域綜合治理得到越來越多管理者和科學家的重視，強調(diào)全流域自然與人文各要素的綜合治理是實現(xiàn)流域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的前提和條件。

國外流域水環(huán)境綜合治理發(fā)展的歷程

以流域水資源的綜合利用為目標的治理階段

工業(yè)革命發(fā)生后，西方國家工業(yè)和人口的快速增長，水資源需求激增導致水資源短缺現(xiàn)象嚴重，協(xié)調(diào)水資源供需一度成為流域治理的重要內(nèi)容。隨著科技進步和認識水平的提高，自20世紀30年代起，逐步開始了以水資源調(diào)配、水土保持、洪水災害治理、航運、發(fā)電和旅游等為目的的多目標統(tǒng)一規(guī)劃。在這一階段，世界各主要國家相繼建立不同形式的流域管理機構，以求趨利避害、最大限度地開發(fā)利用水資源。

美國田納西河流域管理局的建立及發(fā)展大致代表了國際上流域治理這一階段的發(fā)展歷程。美國田納西河流域管理局具有政府職能但運行靈活、兼具私人企業(yè)組織優(yōu)點，開始全權處理流域水土資源綜合開發(fā)利用問題，如控制洪水、改善航運條件、水能發(fā)電、恢復植被和控制水土流失等。至20世紀40年代中期，田納西流域已開發(fā)了1050km的航運水道，同時成為美國水電生產(chǎn)能力最大的流域，同時，流域內(nèi)的經(jīng)濟得到了空前發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為合理，森林植被明顯恢復。

以水環(huán)境治理與保護為主要目標的流域一體化治理階段

20世紀50年代后，人口數(shù)量和經(jīng)濟迎來了新一輪激增，對自然資源的過度開發(fā)導致水質(zhì)下降、生物多樣性銳減等問題嚴重。而且許多國家、地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而進行的一些流域開發(fā)工程項目，使得流域問題更加嚴重。

1972年，著名的人類環(huán)境會議在瑞典的斯德哥爾摩召開，發(fā)表了具有里程碑意義的《人類環(huán)境宣言》，強調(diào)在保持經(jīng)濟發(fā)展的同時，必須高度重視生態(tài)環(huán)境保護。水環(huán)境問題的日益加劇，促使流域治理由單純的資源開發(fā)利用管理向環(huán)境治理與保護的方向傾斜，各國的流域治理大都增加了水污染控制和生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容，并頒布污染控制與環(huán)境保護相關法律。

以人類生活、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目標的流域水環(huán)境治理新階段

1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧召開.會議討論并通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與《21世紀議程》等綱領性文件，明確提出了“可持續(xù)發(fā)展”的新戰(zhàn)略和新理念：人類應與自然和諧一致、可持續(xù)地發(fā)展并為后代提供良好的生存發(fā)展空間。

至此，人們認識到解決日益嚴重的人口、資源、環(huán)境與發(fā)展問題的有效途徑之一是以流域為單元對自然資源、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟社會發(fā)展進行系統(tǒng)綜合治理。英國Gardiner正式提出以流域可持續(xù)發(fā)展為目標的流域綜合治理理念，使得以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境建設和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為目標的流域綜合治理在澳大利亞、美國、英國等發(fā)達國家廣泛興起。

國外流域水環(huán)境綜合治理的發(fā)展趨勢

從水資源協(xié)調(diào)利用到單一污染控制再轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合治理

國外的流域水環(huán)境治理基本上走的是一條先污染后治理的道路。首先經(jīng)歷了水資源綜合利用階段后;然后進入由于大規(guī)模水資源開發(fā)導致流域水質(zhì)惡化，加強污染治理和水資源保護的階段;現(xiàn)在國外流域水環(huán)境治理基本由以水污染綜合防治，水生態(tài)環(huán)境的恢復為目的的治理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)性的流域自然資源—生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟發(fā)展的綜合治理。

從單純重視河流自身轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ麄€流域區(qū)域的治理;從單一規(guī)范流域水資源逐步演變?yōu)榻y(tǒng)籌考慮流域內(nèi)所有環(huán)境資源要素，從流域系統(tǒng)整體功能進行流域治理，強調(diào)流域生態(tài)保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的關系，從經(jīng)濟、環(huán)境、社會問題的角度進行流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理。

從政府強制主導到政策企業(yè)家利益合作

在流域水環(huán)境治理的各方之間，存在頻繁的利益博弈。流域水環(huán)境系統(tǒng)是一個涉及生態(tài)、經(jīng)濟、社會、政治等多變量的復雜系統(tǒng)，并非全部的政策資源都為政府部門所掌握，政府通過強制性的主導無法對諸多資源進行有效配置。因此在水環(huán)境治理的機制中，改變單一的依靠政府強制主導的供給型方式，轉(zhuǎn)向利益合作為主的需求型方式，實現(xiàn)各方利益和目標的一致，完善水環(huán)境的治理。

政策企業(yè)家指的是有較強的掌握資源和運用資源的能力，積極主動參與并對公共政策過程發(fā)揮作用和影響的個體和組織。這些可能橫跨公私部門的政策企業(yè)家們，影響公共決策過程的動機也并不相同，但共同點是愿意投入自己的資源，包括時間、精力、聲譽以及金錢，來促進某一主張以換取表現(xiàn)為物質(zhì)利益、達到目的或?qū)崿F(xiàn)團結(jié)的預期未來收益。

另外，由于水環(huán)境治理與技術緊密關聯(lián)的性質(zhì)，具有相關學科背景的專家在一些水環(huán)境的治理中發(fā)揮了關鍵作用。例如荷蘭的案例研究指出，來自不同學科的科學家在科研院所和政府機構中均占有至關重要的位置，對水環(huán)境的治理做出了潛在貢獻。在萊茵河流域的治理過程中，Auen河漫灘生態(tài)研究所與萊茵河管理辦公室共同制定了相關規(guī)劃和標準。這類集體組織的優(yōu)勢來自于不同成員通過各自的戰(zhàn)略影響治理結(jié)果，積極開發(fā)和測試新想法，使得政策目標得以更好地實現(xiàn)。

這本質(zhì)上是對流域水環(huán)境治理的相關資源進行重新配置的結(jié)果。通過政策企業(yè)家利益合作的機制，進一步優(yōu)化了水環(huán)境治理決策的質(zhì)量和實施的有效性。此外，以政策企業(yè)家為典型的外部個體和組織的加入，促進了治理機構的柔性化改造，這種創(chuàng)新型的治理機制，對于流域水環(huán)境這類特殊的治理對象，顯得格外重要。

編輯：李姝樂