《水污染防治法》的修訂經(jīng)過(guò)與現(xiàn)狀

《水污染防治法》是中國(guó)較早的部門環(huán)境法之一，于1984年就制訂頒布，并于1996年和2008年兩次作了修訂?！端廴痉乐畏ā吩谖覈?guó)環(huán)境治理中一直起著很重要的理念與制度創(chuàng)新作用，防治水污染是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和改善民生的核心內(nèi)容之一。盡管很難判定，當(dāng)下我國(guó)水環(huán)境治理整體上，是否已經(jīng)處于“走出繼續(xù)惡化向完全控制和好轉(zhuǎn)”的轉(zhuǎn)折中，但現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的理念讓中國(guó)一直對(duì)現(xiàn)代環(huán)境污染保持著一種警惕，并在政治與法律上一直在推進(jìn)這個(gè)制度框架建設(shè)。當(dāng)然在另一方面，當(dāng)中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展到一定程度、在面對(duì)當(dāng)下比西方國(guó)家更大規(guī)模和更具威脅性的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，過(guò)早從外面引進(jìn)的環(huán)境政策與法律卻可能產(chǎn)生了耐藥性，有失功效。

隨著水科學(xué)專項(xiàng)科技創(chuàng)新計(jì)劃的實(shí)施，2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，及2015年國(guó)家層面《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的推出，水治理的科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和政治與法律框架都有了新的發(fā)展。2016年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了《水污染防治法》的修訂，6月份由環(huán)保部公開了修訂草案征求意見稿，并于10月提交國(guó)務(wù)院法制辦，并在12月由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了第一次審議，并公布《水污染防治法（修正草案）》，公開征求意見。從“修訂草案”到現(xiàn)在由全國(guó)人大公布的“修正草案”，國(guó)務(wù)院法制辦最終選擇的是小改方案，否定了由環(huán)保機(jī)構(gòu)提出的大修訂方案。

中國(guó)水環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀與需求

我國(guó)水環(huán)境治理到底問(wèn)題出在哪里？參考?xì)W盟的流域管理理念，由科技部主導(dǎo)環(huán)保部實(shí)施的水專項(xiàng)盡管推動(dòng)了水科學(xué)上的投資，但幾百億投入?yún)s仍然只是杯水車薪，中國(guó)水污染和水環(huán)境并沒有得到有效的控制。行業(yè)內(nèi)的專家又說(shuō)中國(guó)有著世界上先進(jìn)的污水處理，這么說(shuō)是不是說(shuō)中國(guó)不缺少具體的工業(yè)技術(shù)？那問(wèn)題就指向?qū)嵺`這些技術(shù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治條件是否充分。

考察歐美先進(jìn)國(guó)家的水治理政策與法律，與中國(guó)水治理理念相比較，我認(rèn)為中國(guó)水治理政策與法律面臨的四重挑戰(zhàn)：即從單純排污監(jiān)管到水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)轉(zhuǎn)型、從排污許可到水生態(tài)保護(hù)審批、從事后監(jiān)管到事先規(guī)劃、以流域統(tǒng)一治理彌補(bǔ)行政區(qū)域治理的不足。這已經(jīng)不再是單純的技術(shù)性問(wèn)題，而是與技術(shù)發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)的治理理念的根本性問(wèn)題。2016年，可以說(shuō)是中國(guó)環(huán)境治理的資本涌入年，這是一個(gè)很好的轉(zhuǎn)折，決定生活質(zhì)量不再只是重視物質(zhì)的豐富，優(yōu)美良好的環(huán)境日益成為良好生活質(zhì)量的一個(gè)重要因素，經(jīng)濟(jì)與資本都看好中國(guó)環(huán)境治理的政策趨向。與資本涌入環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)的，是PPP治理模式在環(huán)保業(yè)的大放光彩。我曾經(jīng)開玩笑地說(shuō)，只要經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功，發(fā)展模式革新，許多區(qū)域治理的PPP項(xiàng)目，環(huán)保企業(yè)并不需要投入很多，在三五年后也可能達(dá)到相應(yīng)的改善目標(biāo)。因?yàn)榇髿馐且粋€(gè)擴(kuò)散的過(guò)程，只有源頭控制，事后是無(wú)法治理的；而水是一個(gè)向海輸送物質(zhì)的流動(dòng)，如果控制好源頭，而經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累水體本身有內(nèi)生污染的話，自然降水就是一個(gè)稀釋的過(guò)程；最難治理的是土壤污染，但它也有著自己的修復(fù)能力，只是一個(gè)時(shí)間的問(wèn)題，最直接的修復(fù)就是將污染土壤挖走。

但這里需要注意一個(gè)問(wèn)題，即都以源頭控制為前提。而對(duì)這個(gè)源頭控制的理解，我們很多時(shí)候都是很狹隘的，只認(rèn)為是物質(zhì)輸入的污染源，但生態(tài)系統(tǒng)是十分復(fù)雜的，其實(shí)早在工業(yè)社會(huì)之前，資源與環(huán)境問(wèn)題就一直都伴隨著人類的發(fā)展。在先進(jìn)的歐美國(guó)家，在對(duì)現(xiàn)代環(huán)境治理的理解上，早已經(jīng)超越了初期的治理，在水治理領(lǐng)域也就是上面我提到的四重挑戰(zhàn)。

水環(huán)境治理的四個(gè)理念轉(zhuǎn)型

從單純排污監(jiān)管到水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)轉(zhuǎn)型

尤其是以《歐盟水框架指令》提出的以環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向?yàn)樗卫淼目蚣苷呋A(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)對(duì)包括工業(yè)和市政污水的排放監(jiān)管其水體恢復(fù)的重要制度基礎(chǔ)，但在二十世紀(jì)最后十年在歐盟層面上制訂歐盟的綜合水治理政策中，它看到了以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)將會(huì)促進(jìn)和完善整個(gè)水治理政策，因?yàn)楸M管達(dá)標(biāo)排放，但如果沒有以流域?yàn)閱挝坏闹虚L(zhǎng)期環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度，眾多的單個(gè)排放仍然會(huì)對(duì)環(huán)境造成重大影響。這兩者是相互補(bǔ)充、相互支撐的，但從整體上環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制能包含排放達(dá)標(biāo)監(jiān)管。環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)這是一個(gè)基于眾多學(xué)科知識(shí)的信息集成體系，它是涵蓋了水文地理到水化學(xué)以及水生態(tài)的綜合學(xué)科應(yīng)用體系。而僅就水的化學(xué)環(huán)境質(zhì)量，它不只是排放標(biāo)準(zhǔn)體系那樣簡(jiǎn)單，而同時(shí)要通過(guò)化學(xué)物質(zhì)監(jiān)管體系中的知識(shí)結(jié)構(gòu)來(lái)予以支撐。

從排污許可到水生態(tài)保護(hù)審批

在《水污染防治法》的修訂和中國(guó)的環(huán)境制度構(gòu)建中，仍然在重建排污許可證制度，但在我看來(lái)，這是一個(gè)十分落后的制度，盡管經(jīng)過(guò)二三十年的努力仍然沒能得到很完善的制度構(gòu)建。這里的核心其實(shí)涉及到環(huán)境保護(hù)理念的理解問(wèn)題，環(huán)境不只是受到物質(zhì)輸入這個(gè)因素的威脅，而是眾多影響因素的聚集，比如礦藏的過(guò)度開采，土地大規(guī)模硬化、水體溝渠化片段化、外來(lái)物種等等。要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，需要對(duì)于影響源頭系統(tǒng)全面的考慮。對(duì)于環(huán)境許可制度，在荷蘭規(guī)定了綜合的環(huán)境許可制度，而在德國(guó)曾經(jīng)嘗試通過(guò)綜合性環(huán)境許可制度來(lái)作為環(huán)境法典立法的一個(gè)整合機(jī)制。對(duì)于中國(guó)而言，更急迫的是在相關(guān)的依環(huán)境媒質(zhì)的部門法中，實(shí)現(xiàn)綜合的部門環(huán)境或者生態(tài)保護(hù)審查制度。在此為什么提出“環(huán)境或者生態(tài)”保護(hù)，因?yàn)槲覈?guó)還沒有單獨(dú)的自然生態(tài)保護(hù)法，它是獨(dú)立于水、空氣、土壤的一個(gè)系統(tǒng)，包括野生動(dòng)植物、特殊區(qū)域等，在水事政策上，漁業(yè)政策是很重要的一個(gè)支柱。由此也就涉及到在水事領(lǐng)域各種行政審批之整合，它比綜合的環(huán)境許可更為首要與急迫。此外，這種環(huán)境審批不應(yīng)該只是就排污設(shè)施的審查，而更應(yīng)該是就整個(gè)設(shè)施的環(huán)境影響的審查，即從可行性先進(jìn)技術(shù)或者說(shuō)綠色生產(chǎn)技術(shù)這個(gè)角度出發(fā)。

從事后追責(zé)到事先規(guī)劃

事后追責(zé)是行政秩序管理的傳統(tǒng)機(jī)制，但對(duì)于環(huán)保領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，意義極為有限，如果對(duì)破壞的環(huán)境不加修復(fù)，它更多只是一種對(duì)其它人的警示。這種從法律規(guī)定到個(gè)人行為之間的適用關(guān)系，盡管通過(guò)良好的立法部分實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，但隨著科技研究與環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)的快速進(jìn)步，對(duì)于環(huán)境保護(hù)更需要行政機(jī)關(guān)的積極行政，一方面把法規(guī)細(xì)化與落實(shí)，另一方面通過(guò)積極的治理措施能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境的較快恢復(fù)。沒有環(huán)境規(guī)劃制度，環(huán)境保護(hù)很難實(shí)現(xiàn)預(yù)防原則和綜合保護(hù)原則。規(guī)劃制度對(duì)傳統(tǒng)行政管理在空間與時(shí)間尺度、管理事務(wù)對(duì)象范圍和利益信息來(lái)源以及事后評(píng)估等方面的擴(kuò)展，使得行政機(jī)關(guān)針對(duì)復(fù)雜的環(huán)境事務(wù)擁有更強(qiáng)的決策能力和更靈活的決策空間。規(guī)劃?rùn)C(jī)制不只是實(shí)體性規(guī)定，更是程序性規(guī)定。程序公開并保證足夠公眾參與的環(huán)境規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是利益表達(dá)的多元化和權(quán)益考量的綜合性。

編輯：李艷茹