導(dǎo)讀：PPP專家、中國水網(wǎng)2015年度金牌專欄作家王強(qiáng)再度撰文，E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤特別點評如下：

伴隨著股市PPP題材的風(fēng)起云涌，行研們紛紛興奮起來，而另一頭，PPP的磚家們飛磚洶涌。其實，在這些表象討論的背后，一些深度的邏輯又未被發(fā)掘。百年來的金融創(chuàng)新，和改革開放的三十年，已經(jīng)使金融這個基因逐步深入到了我國經(jīng)濟(jì)活動的每個角落。它既是助推劑，也是膨脹劑;既是白衣天使，也是伏地魔;沒它的地方一片死寂百業(yè)不興，有它的地方馬太和滾雪球效應(yīng)必然突出，不加控制就是焚身于欲火一片灰燼。王強(qiáng)博士深度思考之后，再次端出大作，希望由此啟發(fā)我們對PPP頂層結(jié)構(gòu)的再度思考。

城市化與金融市場的關(guān)系是我研究的重點領(lǐng)域。我國著名的信息分析專家，安邦咨詢的首席研究員陳功先生在其火爆的《顛覆世界的城市化》里，敏銳地指出，從人類歷史上看，財政和金融危機(jī)與過度的城市化緊密相關(guān)。仔細(xì)想想也是，什么房貸市場、政府債券和產(chǎn)融結(jié)合，甚至是個人汽車消費貸，追根溯源，都能夠和城市化掛起鉤來。陳功還發(fā)現(xiàn)，城市化速度越快，規(guī)模越大，就越容易造成金融危機(jī)。而為什么會造成這一千古不變的現(xiàn)象，其中的機(jī)制到底是什么，書中留下謎底等待我輩來解答。

要解釋城市化引發(fā)經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)的內(nèi)在機(jī)制，就要理解金融到底是怎么玩的。耶魯大學(xué)教授陳志武先生撰寫的《金融的邏輯》為我們初步揭開了面紗。事實上，《金融的邏輯》是一部西方金融簡史，通過一個個西方國家在投融資實踐中的重大事件，深挖了其中的內(nèi)在邏輯，而這些事件，不僅僅催生了各種金融技術(shù)，更是改變了城市史和國家史。《金融的邏輯》還借古喻今，對當(dāng)時和未來我國金融發(fā)展的方向作了展望。而我在閱讀《金融邏輯》的時候，會情不自禁地對我國PPP的金融邏輯思忖一二，頗具玩味。

金融的背后是制度，制度的背后是能力

經(jīng)濟(jì)史、經(jīng)濟(jì)思想史和金融史可能是比經(jīng)濟(jì)和金融趨勢本身更有意思的話題?，F(xiàn)在我們所熟知和應(yīng)用的大量經(jīng)濟(jì)和金融的理念、手段實際上都有歷史淵源的，例如合同、股份制、利率、甚至是股票、債券、保險等，這些東西在幾百年前都是創(chuàng)舉，是當(dāng)時特定環(huán)境下的解決方案，用得好了，就會逐漸得到同行效仿和推廣，久而久之，就成為非常發(fā)達(dá)、有效和靈活的金融技術(shù)和工具，其本質(zhì)就是信用、借貸、然后就是資本的反復(fù)循環(huán)和擴(kuò)張。

千萬不可以小看這些技術(shù)和工具?！督鹑诘倪壿嫛窞槲覀兘沂境?，正是這些金融技術(shù)和工具的創(chuàng)新在近五、六百年來推動了人類邁向現(xiàn)代社會的兩次重大革命，文藝復(fù)興和工業(yè)革命。了解西方美術(shù)史的人都知道十六至十九世紀(jì)在歐洲有一個藝術(shù)珍品最大的主顧，美第奇家族，而在背后支撐的是美第奇銀行?！懊赖谄婕易鍖σ獯罄乃噺?fù)興、對歐洲走出中世紀(jì)、對現(xiàn)代科學(xué)有著根本性的貢獻(xiàn)”，投入由大量財力收藏、翻譯和出版古希臘經(jīng)典、建立歐洲最大的圖書館，出資培養(yǎng)了一大批大畫家、雕塑家和建筑家，其中不乏米開朗基羅這樣的巨匠，而伽利略實際上是美第奇家族的家庭教師，是在家族的資助下作出了一系列天文和物理學(xué)的偉大發(fā)現(xiàn)。文藝復(fù)興之后，資本的效力繼續(xù)在發(fā)酵，催發(fā)了英國的工業(yè)革命。

而在這之前，英國實際上已經(jīng)歷過一場金融革命(英格蘭銀行的創(chuàng)立、公債的發(fā)行和穩(wěn)固以及其他金融業(yè)的變革稱為“金融革命”)，金融革命不斷為工業(yè)革命注入資本燃料和動力，更是為后來的工業(yè)革命做好了組織形式上的準(zhǔn)備(股份制為工業(yè)規(guī)?；瘎?chuàng)新和生產(chǎn)提供了大資本)。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎得主約翰·?？怂?John Hicks)指出，工業(yè)革命不是技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)果，或至少不是其直接作用的結(jié)果，而是金融革命的結(jié)果。工業(yè)革命早期使用的技術(shù)創(chuàng)新，大多數(shù)在工業(yè)革命之前早已有之。然而，技術(shù)革命既沒有引發(fā)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，也未導(dǎo)致工業(yè)革命。因為早已存在的技術(shù)發(fā)明缺乏大規(guī)模資金以及長期資金的資本土壤，便不能使其從作坊階段走向諸如鋼鐵、紡織、鐵路等大規(guī)模工業(yè)產(chǎn)業(yè)階段。工業(yè)革命興起的新產(chǎn)業(yè)，其工業(yè)原料、研發(fā)、人力、廠房和設(shè)備成本等開支都十分巨大，如機(jī)械制造，冶金，鐵路等等都屬資金密集型行業(yè)，對廉價資本依賴性大。英國光榮革命后建立的文官制度和財稅制度使其長期公債利率一降再降，最后僅3%利率水平，銀行利率降得更低，英國在發(fā)展國債市場之后，進(jìn)一步發(fā)展了股票市場、企業(yè)債券市場等等，如倫敦證券交易所。這些都為工業(yè)革命提供了“廉價資金”。

如果我們單向來認(rèn)識金融創(chuàng)新帶來的巨大功效就大錯特錯了。眾所周知，金融創(chuàng)新也會帶來災(zāi)難。但是，金融創(chuàng)新的成功和失敗均不是來源于其自身，而是隱藏在深處的邏輯關(guān)系。正如陳志武所指出的，歐美國家在發(fā)展早期由于無法直接征稅，國家將未來的稅收和其他收入質(zhì)押并向公眾發(fā)行公債，然后國家籍此發(fā)展經(jīng)濟(jì)、形成還款能力并通過建立制度形成更強(qiáng)的“錢生錢”的能力?！板X生錢”就是財富擴(kuò)張，這里的財富當(dāng)然不僅僅是指資金，還包括技術(shù)水平、人才儲備、資源資產(chǎn)以及財富變現(xiàn)的預(yù)期，有了財富擴(kuò)張，償還這些公債當(dāng)然沒有問題。除了公債以外，其他的金融技術(shù)和工具運作的道理也是如此。這就是陳志武教授所指出的金融的邏輯。透過金融的邏輯，就可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在發(fā)達(dá)的資本主義國家基本上是靠借債起家的，其中美國最為典型。美國在力爭擺脫英國殖民統(tǒng)治的時候，最初的大陸軍根本就沒有錢，也是通過發(fā)行各種中期債券和臨時債券籌資打贏了獨立戰(zhàn)爭，這些債券的發(fā)行和交易形成了美國最初的證券市場。19世紀(jì)30年代后，美國各州大量發(fā)行州際債券。19世紀(jì)40—50年代由政府擔(dān)保的鐵路債券迅速增長，有力地推動了美國的鐵路建設(shè)。正是靠著借債度日，美國孕育了使自己“錢生錢”的制度和能力，使國家建立在“取信于民”的基礎(chǔ)上，從而從弱小走向強(qiáng)大。

所以，英美等主要資本主義國家在十九世紀(jì)到二十世紀(jì)成為世界“列強(qiáng)”是有內(nèi)在邏輯的，這個邏輯就是金融的邏輯，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是金融邏輯的結(jié)果。按照這個邏輯，中國實際上很早就落后于這些國家了，至少十四、十五世紀(jì)以后，中國沒有大規(guī)模誕生和實踐什么金融創(chuàng)新工具，錢不能生錢，只能留存在天朝的國庫里，自然也不能催生出多少文化、技術(shù)和工業(yè)。而中國宋朝誕生的“交子”，現(xiàn)在考證下來，也不是什么金融創(chuàng)新，而是政府貨幣超發(fā)，掠奪民間財富的工具。所以，鴉片戰(zhàn)爭以后中國屢遭蹂躪也是有經(jīng)濟(jì)、金融和制度上的原因的。陳志武還指出了一個非常有意思的現(xiàn)象， 1600年前后一直把金銀財富揣在自己懷里的富國，如奧斯曼帝國、中華帝國等，以及到處搶別人財寶而不發(fā)展自身能力的西班牙、葡萄牙，到了二十世紀(jì)不是衰落就是滅亡。而1600年前后一直依靠借債度日的國家，到二十世紀(jì)都成了世界的主宰。

PPP的表面是金融，背后還是制度和能力

我在讀《金融的邏輯》的時候，很自然地就想到我國目前大規(guī)模推行的PPP項目。近十多年來，我國都曾經(jīng)不同程度地推行過吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的政策，但是效果都不明顯，背后的原因是雖然有政策，但是民間資本沒有看到可以賺錢的制度保障。本輪PPP最重要的創(chuàng)新就是對于之前沒有收費機(jī)制的公益性項目建立政府按績效支付機(jī)制。PPP的模式是社會資本出資，然后政府慢慢通過定期按照績效償還社會資本投資并給于一定的利潤。這樣，PPP機(jī)制就使公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目完成了資本化。在金融家的眼里，PPP項目就是一個金融產(chǎn)品。但如果我們僅僅盯住各種眼花繚亂的金融技術(shù)和融資工具，那就走偏門了。在十多年前，本人初步接觸到PPP的時候，對各種融資工具和交易結(jié)構(gòu)設(shè)計非常感興趣，執(zhí)著于如何使融資成本降低1-2個百分點，總是幻想財務(wù)測算以后，鍵盤一回車，企業(yè)就會獲得令人心動的IRR。但是一旦走入政府大門，幻想真成了幻想。那個時代，不是政府不給你回報，而是政府的觀念里基礎(chǔ)設(shè)施就根本沒有回報，頂多是補(bǔ)償。所以，從那個時候起，我就很清楚，基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題(當(dāng)然包括PPP)表面上是金融問題，本質(zhì)上是背后的制度、體制和機(jī)制問題。制度不建立，體制機(jī)制不完善，一切測算，一切合同都是扯淡。這一點，不僅僅是PPP項目，政府融資平臺也一樣，也不是金融問題，是制度和體制機(jī)制問題。如果從解決金融問題入手把融資平臺統(tǒng)統(tǒng)關(guān)了，那不過是把扎在屁股里的箭頭剪了，箭桿還留在肉里。

回頭再看看《金融的邏輯》，從中世紀(jì)開始，歐洲城邦國家發(fā)行公債的目的不是基礎(chǔ)設(shè)施，而是用于戰(zhàn)爭。英法百年戰(zhàn)爭之所以最后英國贏了，居然是由于英國發(fā)債的利率低，反而能夠籌集到更多的錢。美國根本上就是一個建立在債券上的國家，至今如此。試想，人家都用借債來打仗了，當(dāng)中的巨大風(fēng)險用腳趾頭都想得到，但是照樣推動了國家的進(jìn)步。而我們多搞點基礎(chǔ)設(shè)施就會出這樣和那樣的問題，PPP才搞了一年多點就會有人提出龐氏騙局的論調(diào)，其中一個重要原因就是我們僅把目光凝聚在眼花繚亂的金融資本上，而樂于欣賞各種項目落地的煙花，卻往往會忽略了制度和能力建設(shè)。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題上，不知道如何融資一點問題也沒有，現(xiàn)在錢多的是，十多年前就已經(jīng)沒有很大問題了。但是如果忽略了制度和能力建設(shè)，就會出大問題。上世紀(jì)八十年代的拉美經(jīng)濟(jì)危機(jī)、九十年代的亞洲金融危機(jī)，這些國家實際上都有過短暫的輝煌，但是他們在輝煌的時候，只顧了看資本的煙花，根本就忘了除了煙花以外，還有本國的制度和能力建設(shè)。

現(xiàn)在各種渠道公布的PPP項目總額已經(jīng)達(dá)到20萬億了，按照行業(yè)報告，目前已經(jīng)落地的有25%左右，這是一個什么概念?這相當(dāng)于從2004-2014年，我國每年基礎(chǔ)設(shè)施全部是用PPP模式來進(jìn)行投資。這種規(guī)模，這種占比，在全世界PPP發(fā)展史上是絕無僅有的，并且還有持續(xù)增長的空間。這說明，政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金全部是從民間資本借貸而來的，其中的風(fēng)險應(yīng)該可想而知吧。人家都借錢打仗了，我們多借錢搞點基建總歸沒問題吧。是的，是可以沒有問題，但是別忘了，除了鈔票以外，還有制度和能力。

那么到底要有什么制度和能力才能為我們的PPP保駕護(hù)航呢?限于篇幅我只能挑一兩個重要的講講。

首先講制度，國外的憲政制度這樣的大道理我就不講了，現(xiàn)在只講講PPP項目制度。目前最為迫切的是PPP項目中，社會資本到底是處于什么樣的地位，是主導(dǎo)還是從屬?政府是不是可以把項目所有內(nèi)容都設(shè)計好、安排好，只等著社會資本出錢就行了?再進(jìn)一步，政府和社會資本的責(zé)任邊界是什么，各自應(yīng)該做什么，社會資本內(nèi)部各家應(yīng)該做什么?PPP項目考核的比重，資本多一點還是服務(wù)多一點等等。從一些律師處得知，現(xiàn)在不少制度和機(jī)制仍然是不清不楚，只好靠擦邊球才能使項目落地。

再講講能力建設(shè)。到底PPP需要什么能力?政府推進(jìn)PPP項目的能力固然非常重要，這也是比較難達(dá)到和提高的，連英國都很難做到。但是按照《金融的邏輯》，政府需要建設(shè)的真正重要的能力不在于此，而在于地方政府在PPP之后，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能力，進(jìn)而是提高財政收入、滿足PPP項目支付要求的能力。如果PPP項目的支付最終成了地方政府不可逾越的財政負(fù)擔(dān)，那么當(dāng)初做的“雙評”又有什么意義呢?現(xiàn)在有一種比較可怕的觀點是過度的基礎(chǔ)設(shè)施投資，反而會帶來邊際效用遞減，甚至?xí)?dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。所以，政府設(shè)計PPP項目的時候，就要和社會資本一起來研究，項目的規(guī)模、布局和服務(wù)到底能不能帶來公眾的消費流量，如果消費流量沒有，根本就不需要立項;如果社會資本預(yù)測錯了，就應(yīng)該由社會資本承擔(dān)風(fēng)險，也根本不需要多少缺口補(bǔ)貼。這樣，政府要擁有提高PPP項目邊際效用的能力。這也是大部分國家不敢大規(guī)模上PPP項目的原因。

那么，既然我們弄了這么多PPP項目了，總歸要把革命進(jìn)行到底。我們不能奢望在大規(guī)模開展PPP項目之前，就有完美的制度，政府具備各種必要的能力，英美國家也沒有做到這一點，而這些制度和能力是在實踐中發(fā)展起來的。所以，這么多PPP以后，要緊的是抓緊制度和能力建設(shè)，內(nèi)容越詳細(xì)越好，形式越豐富越好，專業(yè)越精深越好， 不要吵架，但可以批評。中國PPP能否玩得長久，就看制度和能力能否及時建立。如果這些制度和能力能在3-5年里建立，那么中國PPP不僅能長久，規(guī)模還能更加龐大。千萬不能像拉美和東南亞國家一樣，制度還沒建立，能力尚未形成，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不行了。這就是所謂的“中等收入陷阱”。

上述討論，包括《金融的邏輯》有一個大前提，PPP項目無法支付的時候，不能亂印鈔票，否則，那就是另一個“交子”。

作者簡介

王強(qiáng)先生目前供職于上海城投集團(tuán)有限公司。2001年在英國倫敦大學(xué)學(xué)院(UCL)巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)(主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI)學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目小組成員，參與了數(shù)個上海市重要的PPP項目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對完善中國的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項目上海長江隧橋的通行費征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營實施戰(zhàn)略研究》，該項研究與2012年被國家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國家的經(jīng)驗述評》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢重點課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營深化研究》。

精彩專題推薦：各地生態(tài)環(huán)保類PPP項目匯總

編輯：趙凡