作為對(duì)中國(guó)的公共服務(wù)有深入理解、又在英國(guó)本土認(rèn)真學(xué)習(xí)了PPP的王強(qiáng)博士，用長(zhǎng)文對(duì)當(dāng)前PPP所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和其背后的根本原因進(jìn)行了深入的思考。本篇是長(zhǎng)文的中篇上半集。

正如我們?nèi)陙?lái)其他方面的改革所面臨的爭(zhēng)議一樣，缺乏事先周詳?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)，補(bǔ)丁式的立法模式，以及當(dāng)前國(guó)情的各種復(fù)雜因素，都為這輪PPP的前景帶來(lái)陰影。王強(qiáng)博士犧牲“安康的端午”，用了一萬(wàn)四千多字嘗試來(lái)摸到PPP頂層結(jié)構(gòu)的線索，由于微信閱讀習(xí)慣，本文先發(fā)上半部分，用一些炮聲來(lái)激起大家的思考，而隨后第二日將迎來(lái)本篇的下半部分。

——E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)  薛濤

前言：

本文上篇從歷史沿革和國(guó)際發(fā)展出發(fā)，講了特許經(jīng)營(yíng)與PPP的本質(zhì)區(qū)別。最近有一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為PPP是個(gè)大概念，下面才是特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)型的PPP/PFI。這樣分類還是將PPP泛化和廣義化，不利于專業(yè)的討論。而PPP中的合作關(guān)系（Partnership）,其實(shí)是為了轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，按照新公共管理（New Public Management）或公共治理模式來(lái)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。但很不幸我認(rèn)為合作關(guān)系本身只是理想，具體到現(xiàn)實(shí)中還是只剩下合同和利益，正如本文上篇結(jié)尾所述，關(guān)于PPP中的第三個(gè)P，Partnership（伙伴關(guān)系），耶斯考比認(rèn)為，“基本上是一種政治口號(hào)”。

一、區(qū)分特許經(jīng)營(yíng)和PPP的法律意義   

本節(jié)導(dǎo)讀：特許經(jīng)營(yíng)和PPP在現(xiàn)實(shí)中其實(shí)很容易區(qū)分。

那么本文為什么要對(duì)兩者的內(nèi)涵要花大量篇幅進(jìn)行區(qū)別，不是因?yàn)樵趯?shí)際操作中出現(xiàn)不同的合同名稱，也不是為了討論是否采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本。甄別特許經(jīng)營(yíng)和PPP的重大意義在于，對(duì)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的行為進(jìn)行法律性質(zhì)上的界定。所謂名不正則言不順。社會(huì)資本投入原本應(yīng)由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施是一種商業(yè)行為還是行政行為？我這里不對(duì)大陸法系和英美法系對(duì)這一問(wèn)題的解釋進(jìn)行區(qū)分，這容易掉進(jìn)書袋里，我只是講現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

上篇我講了，政府理應(yīng)投資提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)（即公建模式），但是在政府無(wú)能為力的時(shí)候，除了政府兩手一攤，另外只有兩種方式，要么政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買服務(wù)，包括融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)；要么政府把提供公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)讓渡出來(lái)交給有能力、有資質(zhì)、有責(zé)任的市場(chǎng)企業(yè)，其中既包括國(guó)有企業(yè)也包括民營(yíng)企業(yè)。在傳統(tǒng)“公建”模式下，政府在承擔(dān)提供責(zé)任的同時(shí)，其實(shí)也是有利可圖的，包括政府向老百姓收費(fèi)，將業(yè)務(wù)分包給政府支持的企事業(yè)單位或在造基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候在邊上代征一塊地，然后進(jìn)行改造開(kāi)發(fā)獲利彌補(bǔ)財(cái)政，甚至獲得各家用戶的基本信息，對(duì)個(gè)別用戶違章進(jìn)行處罰，這就是政府的權(quán)利和義務(wù)。

1、特許經(jīng)營(yíng)模式：

上段所說(shuō)的第二種方式是政府將這種權(quán)利讓渡給企業(yè)，那么由企業(yè)承擔(dān)了政府的責(zé)任和義務(wù)，當(dāng)然，企業(yè)是理性人，也要追求一點(diǎn)利潤(rùn)。此時(shí)，企業(yè)代替了政府面對(duì)公眾用戶，政府將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)授予和讓渡給企業(yè)，這當(dāng)然一種行政行為，符合行政許可的基本特征。雖然說(shuō)政府是公共服務(wù)的最終責(zé)任人，但這只是在理論層面，在實(shí)際操作中，政府行政授權(quán)讓渡給企業(yè)以后，企業(yè)是最終責(zé)任人，政府把責(zé)任交給了企業(yè)，當(dāng)然也把利益交給了企業(yè)，同時(shí)更是把風(fēng)險(xiǎn)交給了企業(yè)，政府從此從臺(tái)前退居幕后。這就是特許經(jīng)營(yíng)。

在這種情況下，企業(yè)要直面付費(fèi)的公眾用戶，老百姓是他們的上帝；企業(yè)還要面對(duì)各種各樣的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，如投資不小心超了，從老百姓哪里收不到錢怎么辦？運(yùn)營(yíng)成本高了怎么辦？政府規(guī)劃調(diào)整了企業(yè)做不下去了怎么辦？更要命的是水價(jià)或燃?xì)獾裙卜?wù)價(jià)格一時(shí)半會(huì)兒調(diào)不上去怎么辦？隨著經(jīng)營(yíng)范圍、規(guī)模擴(kuò)大和能級(jí)提高，企業(yè)還要提供“無(wú)差別的、普遍的”公共服務(wù)，企業(yè)要不斷地勞心勞力勞財(cái)，此時(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)不是一個(gè)當(dāng)初那個(gè)退在幕后的政府所能承擔(dān)的。如果企業(yè)服務(wù)提供不好，還要受到老百姓投訴，還要受到政府的監(jiān)管與處罰。政府監(jiān)管與處罰的依據(jù)就是特許經(jīng)營(yíng)合同，但是特許經(jīng)營(yíng)合同是政府和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂的，特許經(jīng)營(yíng)的行為還涉及到更大一方，即公眾用戶的利益，這是一紙合同所難以覆蓋的，所以需要一部法律來(lái)加以規(guī)制，這個(gè)法就是特許經(jīng)營(yíng)法。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)法，政府將公共服務(wù)的法定責(zé)任轉(zhuǎn)移給特許經(jīng)營(yíng)者，特許經(jīng)營(yíng)者就承擔(dān)公共服務(wù)的法定義務(wù)，是公共服務(wù)的法定責(zé)任主體，不僅如此，企業(yè)還擔(dān)負(fù)起政府的行政職權(quán)。因此，法律保護(hù)的是特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)公共服務(wù)的法定責(zé)任行為，使這種行為免于受到侵害和障礙（甚至包括競(jìng)爭(zhēng)---這就是特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的基礎(chǔ)：壟斷權(quán)的授予），否則公共利益無(wú)法得到保障。如果特許經(jīng)營(yíng)者由于承擔(dān)公共服務(wù)以后，由于正常理由無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，政府要基于特許經(jīng)營(yíng)法的規(guī)定對(duì)企業(yè)進(jìn)行必要的支持，如首先要被保障的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，如申請(qǐng)進(jìn)入調(diào)價(jià)程序，授予企業(yè)對(duì)違章用戶進(jìn)行處罰權(quán)等。當(dāng)然，如果特許經(jīng)營(yíng)者違規(guī)，政府可以進(jìn)行處罰，嚴(yán)重的話可以直至廢止合同，剝奪特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以，特許經(jīng)營(yíng)是一種政府權(quán)力和責(zé)任轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上是行政行為。由于特許經(jīng)營(yíng)者本身是企業(yè)，企業(yè)是需要盈利的，所以為了使公共服務(wù)可持續(xù)，而政府在定價(jià)和補(bǔ)貼時(shí)還要考慮企業(yè)的盈利空間，只有企業(yè)有盈利，它才有動(dòng)力擴(kuò)大投資、改造設(shè)備，公共服務(wù)的范圍、能級(jí)和品質(zhì)才能得到持續(xù)提升。也只有特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)不斷做強(qiáng)做大，公共利益才能得到高度保障。所有的這一切，都是在作為行政行為的特許經(jīng)營(yíng)制度框架下完成的。

2、政府購(gòu)買公共服務(wù)模式

PPP(PFI)作為政府向企業(yè)采購(gòu)公共服務(wù)的一種模式，雖然服務(wù)的項(xiàng)目和要求比較復(fù)雜，但其本質(zhì)還是政府花財(cái)政的錢購(gòu)買東西，是政府與社會(huì)資本或承包商之間的一種商業(yè)交易行為，與政府購(gòu)買電腦、桌椅、食堂膳食服務(wù)甚至是分包工程沒(méi)有什么兩樣。所以，雖然政府作為交易的一方參與其中，但是不能作為政府的行政行為，政府與公共服務(wù)的承包商簽訂的是商業(yè)合同，否則社會(huì)資本會(huì)對(duì)政府行政行為的不確定性而存有巨大的擔(dān)憂，直接導(dǎo)致社會(huì)資本不愿意進(jìn)入政府推行的PPP領(lǐng)域。

在這種模式中，由于本質(zhì)是平等的商業(yè)行為，雙方簽訂的又是商業(yè)合同，現(xiàn)行的法律可以規(guī)制其中絕大部分內(nèi)容。如果雙方在交易過(guò)程中產(chǎn)生爭(zhēng)議而無(wú)法通過(guò)協(xié)商或仲裁解決，那么就可以訴諸法院來(lái)解決，此時(shí)法院所保護(hù)的是PPP合同，保障合同中確立的各項(xiàng)契約不被踐踏。而從責(zé)任的角度來(lái)講，無(wú)論從理論和操作上，PPP項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)的責(zé)任主體是政府，不是社會(huì)資本，社會(huì)資本只是項(xiàng)目的承包方。承包商只是在PPP合同確定的范圍內(nèi)向政府提供服務(wù)，而不是提供普遍的無(wú)差別的服務(wù)。所以，相對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)，PPP的社會(huì)資本和承包商承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是有限的。

 至此，可以進(jìn)一步對(duì)區(qū)分特許經(jīng)營(yíng)和PPP做一個(gè)小結(jié)。特許經(jīng)營(yíng)是政府提公共服務(wù)的行政權(quán)力向企業(yè)、授權(quán)、轉(zhuǎn)移和讓渡，其中的過(guò)程是是行政行為。特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)的具體責(zé)任，政府只有監(jiān)管職責(zé)，法律保護(hù)的持續(xù)提供普遍公共服務(wù)的行為，企業(yè)承擔(dān)決策和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP是一項(xiàng)政府向企業(yè)采購(gòu)公共服務(wù)的商業(yè)行為，由于政府參與在其中不斷支付購(gòu)買，公共服務(wù)的責(zé)任主體是政府，法律保護(hù)的雙方交易合同不被破壞。前者出現(xiàn)爭(zhēng)議無(wú)法解決宜走行政訴訟，而后者則應(yīng)走仲裁或法院的二選一。此外，由此二分還引發(fā)出一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，那就是項(xiàng)目的用地性質(zhì)和如何獲得，這在后面討論。

二、PPP在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在先天不足

導(dǎo)語(yǔ)：公共服務(wù)本身有其內(nèi)在規(guī)律，警惕大規(guī)模PPP之下亂象將出

目前我國(guó)正在大規(guī)模推行PPP（包括特許經(jīng)營(yíng)），總量高達(dá)八、九萬(wàn)億。但是從來(lái)自各方媒體報(bào)道的情況來(lái)看，真正意義上參與的社會(huì)資本并不多，項(xiàng)目多為央企和地方國(guó)企以工程承包為主要目的來(lái)承接。之所以會(huì)形成這樣的局面，除了各種復(fù)雜的因素以外，PPP是否適合于我國(guó)所有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，是否一P就靈，答案是令人存疑的。

筆者認(rèn)為，雖然PPP模式有很多優(yōu)勢(shì)，但是針對(duì)我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，大面積開(kāi)展PPP存在先天不足，其中的原因不是政策和法制環(huán)境不健全，即使當(dāng)前PPP制度設(shè)計(jì)已經(jīng)非常完美，以政府購(gòu)買服務(wù)為主要項(xiàng)目類型的PPP依然不能解決國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的大部分現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1、PPP本身內(nèi)涵存在的局限

從目前公布的PPP實(shí)施方面的各類操作指南、規(guī)則和合同來(lái)看，PPP只是針對(duì)一個(gè)城市和地區(qū)新增的一個(gè)或幾個(gè)獨(dú)立的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但是對(duì)已經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期歷史積淀，形成了為本地區(qū)提供公共服務(wù)的主要的和大量的基礎(chǔ)設(shè)施存量項(xiàng)目就顯得無(wú)能為力。例如TOT項(xiàng)目，往往不是價(jià)低者得而是價(jià)高者得，那么什么物有所值和財(cái)政承受能力論證都顯得毫無(wú)意義。如果浦東自來(lái)水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目放到現(xiàn)在，那PSC怎么確定呢？顯然政策制定部門目前無(wú)法拿出答案。

 其次，PPP是一種商業(yè)行為，承包商不僅承擔(dān)建設(shè)，還要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)任務(wù)，進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)服務(wù)階段，項(xiàng)目本身不復(fù)雜，但是承包商所面對(duì)的“干系人”空前復(fù)雜，所以依靠簡(jiǎn)單的商業(yè)行為往往會(huì)無(wú)濟(jì)于事。例如，拿PPP合同來(lái)說(shuō)，PPP合同界定的是政企雙方的關(guān)系，但是公共服務(wù)往往是建立在政府、企業(yè)和用戶三方關(guān)系基礎(chǔ)之上的，兩方簽訂的合同怎么能夠管理第三方的行為呢？現(xiàn)在PPP合同中有用戶付費(fèi)，不足的部分由財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼，但仔細(xì)推敲一下其中有不少問(wèn)題。姑且假設(shè)用戶遵紀(jì)守法并及時(shí)付費(fèi)，姑且假設(shè)服務(wù)價(jià)格有明確的調(diào)價(jià)機(jī)制并能及時(shí)調(diào)價(jià)到位，如果承包上遇到用戶長(zhǎng)期不交水費(fèi)怎么辦?遇到用戶長(zhǎng)期偷盜用水怎么辦？前兩天網(wǎng)上有個(gè)帖子，說(shuō)北京自來(lái)水集團(tuán)一年節(jié)水0.78億立方，但漏水卻高達(dá)1.86億方。按照行業(yè)的一般規(guī)律，其中偷盜用水可以占到10%-25%，那么偷盜用水每年至少達(dá)到1800萬(wàn)噸，按每立方3元計(jì)算，每年由于偷盜用水引起的損失就可以達(dá)到5400萬(wàn)元。如果這是一個(gè)PPP項(xiàng)目，難道造成這5400萬(wàn)元收入缺口的非法行為還是要財(cái)政資金來(lái)補(bǔ)貼嗎？既然PPP是一個(gè)商業(yè)行為，沒(méi)有一個(gè)政府在簽訂PPP合同時(shí)會(huì)授予承包商行政執(zhí)法權(quán)的，由于不存在對(duì)三方行為的制度約束，那么遇到這種情況，承包商只好自認(rèn)倒霉了，而這往往是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域普遍存在的情況。

 2、 PPP在實(shí)施方面存在的局限

這方面存在的問(wèn)題更加復(fù)雜，挑幾條最主要的來(lái)講。

一是我國(guó)目前推進(jìn)的新城鎮(zhèn)化建設(shè)，將會(huì)有4億左右的人口進(jìn)入城市。正是由于是新城鎮(zhèn)建設(shè)，未來(lái)發(fā)展的變數(shù)很大，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的邊界在短期、中期都調(diào)整變更的可能。而PPP項(xiàng)目合同一旦簽訂，合同很難變更，承包商往往瞅準(zhǔn)政府的軟肋坐地起價(jià)，最后躺倒在政府身上?，F(xiàn)在很多污水廠帶管網(wǎng)、污水廠帶黑臭河治理的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目邊界遠(yuǎn)超過(guò)以往的一個(gè)單體終端污水處理項(xiàng)目。我們最希望的是PPP是個(gè)萬(wàn)能的筐，項(xiàng)目越做越大，范圍越來(lái)越廣，最好把一個(gè)城市的項(xiàng)目全包了。但是項(xiàng)目邊界復(fù)雜和規(guī)模廣大是PPP的一個(gè)大忌。英國(guó)人認(rèn)為項(xiàng)目規(guī)模是PPP成敗的一個(gè)關(guān)鍵，所以，他們的PFI多數(shù)集中在項(xiàng)目邊界比較簡(jiǎn)單的學(xué)校和醫(yī)院。如果新城鎮(zhèn)項(xiàng)目全部或大部分用PPP模式來(lái)解決，那么政府就會(huì)陷入無(wú)休止的變更和談判之中，否則建成的設(shè)施功能不能滿足不斷增長(zhǎng)和流動(dòng)的人口，這樣交易成本極大，長(zhǎng)此以往，盡管政府財(cái)政還是緊張，也會(huì)下決心將部分項(xiàng)目提前回購(gòu)，PPP項(xiàng)目無(wú)法得到正常履約。

二是PPP項(xiàng)目的單體特征，也有可能對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的整體效率帶來(lái)?yè)p失。這一點(diǎn)尤其會(huì)出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)領(lǐng)域。城市基礎(chǔ)設(shè)施其實(shí)是個(gè)大系統(tǒng)，雖然單個(gè)PPP項(xiàng)目效率提升了，但這往往是以犧牲整體系統(tǒng)效率為代價(jià)的。這方面最為典型的例子是當(dāng)年的成都六水廠B廠項(xiàng)目，設(shè)計(jì)供水能力40萬(wàn)噸/日，為了確保項(xiàng)目的收益，體現(xiàn)政府的契約精神，“成都自來(lái)水六廠B廠自正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)起，成都市自來(lái)水總公司就從一個(gè)盈利的企業(yè)突然轉(zhuǎn)變成虧損企業(yè)。成都市自來(lái)水總公司不得不對(duì)自己的水廠進(jìn)行減產(chǎn)調(diào)整，影響了企業(yè)的收入，造成企業(yè)虧損?！边@種例子在其他省市的排水和污水處理項(xiàng)目中也出現(xiàn)過(guò)。

三是社會(huì)資本總體綜合能力不足。由于我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域長(zhǎng)期采用的是傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的模式，各個(gè)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體培育較為滯后，民營(yíng)資本并不能真正以市場(chǎng)主體的身份進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，最多在某些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。由于得不到充分市場(chǎng)鍛煉，民營(yíng)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)能力薄弱，而這些確實(shí)是本地國(guó)有資本傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。即使是這樣，在國(guó)有資本里，也存在重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、重投資輕服務(wù)的現(xiàn)象。目前在PPP市場(chǎng)上，咨詢中介公司比較多，但真正具有優(yōu)秀的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)的第三方機(jī)構(gòu)還是嚴(yán)重缺乏，咨詢公司做出來(lái)的方案不接地氣，尤其是對(duì)本地市場(chǎng)情況不了解，追根溯源，還是基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)長(zhǎng)期封閉所致。所以，社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目承接能力不足，是當(dāng)前PPP項(xiàng)目無(wú)法大面積展開(kāi)的一個(gè)重要原因，而即使是國(guó)有企業(yè)面對(duì)新模式、新理念和新形勢(shì)也有不少短板，也有不適應(yīng)的地方。

 四是各地推出的PPP項(xiàng)目投資總額過(guò)大，數(shù)量過(guò)多。英國(guó)人干PPP/PFI20年，才只有542億英鎊，折算成人民幣只有5000多億，總數(shù)僅有725個(gè)。我們一年就推出8、9千個(gè)項(xiàng)目，近9萬(wàn)億，其中大部分是政府付費(fèi)項(xiàng)目，即使原來(lái)不是政府付費(fèi)項(xiàng)目，也要為了PPP而PPP。我國(guó)以往歷年在城市基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資總數(shù)一般平均維持在4、5萬(wàn)億左右。這9萬(wàn)億項(xiàng)目，還不包括二、三十年內(nèi)各地政府每年按照《財(cái)政承受能力評(píng)估指南》里那個(gè)公式還本付息和資本回報(bào)的數(shù)額，而這只是一年里推出的項(xiàng)目?，F(xiàn)在每個(gè)PPP項(xiàng)目都是要做FAA論證的，即使論證是嚴(yán)格認(rèn)真的，也是存在明顯問(wèn)題的。這些論證是基于一個(gè)大的前提，就是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入走勢(shì)平穩(wěn)，但是未來(lái)會(huì)出現(xiàn)一個(gè)“L”的長(zhǎng)期走勢(shì)，屆時(shí)地方政府到底由于沒(méi)有資金來(lái)繼續(xù)履約，來(lái)讓社會(huì)資本滿意，那只有天知道了。

3、PPP在實(shí)踐結(jié)果方面的局限

在本次PPP熱潮伊始，作為在行業(yè)內(nèi)的核心地帶經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期浸潤(rùn)、觀察和思考的我在各地講課的時(shí)候，曾經(jīng)樂(lè)觀地指出，除了規(guī)范自身的業(yè)務(wù)流程和模式以外，大力推廣PPP可以推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)體制機(jī)制改革，可以促進(jìn)各地投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，也可以極大完善我國(guó)對(duì)其他公共服務(wù)的政府采購(gòu)制度。然而，經(jīng)過(guò)一年的觀察，尚未看到各地投融資平臺(tái)成功轉(zhuǎn)型的顯著案例，而由PPP推動(dòng)的市政公用行業(yè)的改革發(fā)展的大幕似乎尚未拉開(kāi)。

為什么PPP模式會(huì)推動(dòng)市政公用事業(yè)行業(yè)的市場(chǎng)化改革，因?yàn)槭姓檬聵I(yè)是PPP的傳統(tǒng)領(lǐng)域。PPP里很多做法正好可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)行業(yè)的種種缺陷，例如通過(guò)政企之間締結(jié)某項(xiàng)合約來(lái)明確政企職責(zé)邊界，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)打破市場(chǎng)壟斷并提升公共服務(wù)的效率，等等。然而，目前的PPP里的運(yùn)作機(jī)制只是適應(yīng)于新增的單體項(xiàng)目，原來(lái)以為一P就靈的想法只好向?qū)嵺`結(jié)果低頭。各地?fù)碛写罅看媪拷ǔ傻幕A(chǔ)設(shè)施原有的傳統(tǒng)公用事業(yè)企業(yè)的運(yùn)行體制機(jī)制與PPP項(xiàng)目招商以后的進(jìn)入的新企業(yè)完全是兩張皮。同樣的人才，都是在本地，在原有的國(guó)企和在新進(jìn)入的PPP公司的待遇大相徑庭，在高管層的收入差距就更加是天壤之別。這正好比本地的一個(gè)老廟里原有十個(gè)和尚，吃的都是粗茶淡飯，穿的都是粗布麻衣，新來(lái)的兩個(gè)和尚供的是山珍海味，披的是錦羅綢緞。PPP之后，新來(lái)的兩個(gè)和尚著實(shí)富了，但是原來(lái)的十個(gè)和尚并未從中得到任何好處，口袋空癟如常，念經(jīng)狀態(tài)照舊。各地的公用事業(yè)行業(yè)的情況也是如此。新進(jìn)的企業(yè)還不斷向老企業(yè)挖人才，挖資源；更有甚者，新進(jìn)者借助資本的力量，在當(dāng)?shù)卣芭浜稀敝拢笥袑?duì)老企業(yè)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和管轄的設(shè)施向著對(duì)己有利的方向進(jìn)行肢解的勢(shì)頭。難道傳統(tǒng)的市政公用行業(yè)的改革就應(yīng)該如此嗎？難道傳統(tǒng)市政國(guó)企真的沒(méi)有人才、資源和能力嗎？難道傳統(tǒng)市政國(guó)企真的沒(méi)有進(jìn)一步發(fā)展的期望和空間嗎？難道傳統(tǒng)市政國(guó)企真的是落后、低效與僵化的代名詞嗎？當(dāng)然不是！當(dāng)原來(lái)的傳統(tǒng)市政國(guó)企幾十年如一日地在當(dāng)?shù)爻袚?dān)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)保障任務(wù)的時(shí)候，當(dāng)這些企業(yè)因?yàn)閮r(jià)格和體制機(jī)制長(zhǎng)期不到位，行業(yè)改革嚴(yán)重滯后又要維持廣大職工穩(wěn)定而不得不在虧損邊緣苦苦掙扎的時(shí)候，那些新的PPP企業(yè)又在哪里？那些各類社會(huì)資本又在哪里？當(dāng)社會(huì)資本在當(dāng)?shù)馗?jìng)爭(zhēng)中僅僅贏了幾單，正在摩拳擦掌和豪情萬(wàn)丈地“全面戰(zhàn)略”當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的時(shí)候，難道他們真的已經(jīng)鍛煉出真本事、真功夫而擔(dān)當(dāng)起當(dāng)?shù)毓檬聵I(yè)運(yùn)營(yíng)保障任務(wù)，并在關(guān)鍵的時(shí)候會(huì)毫不計(jì)較地挺身而出？還是當(dāng)然不是！更多的情況是，賺一票走人，因?yàn)樗麄儽举|(zhì)上不是當(dāng)?shù)厝?，?duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和當(dāng)?shù)氐母咐相l(xiāng)親沒(méi)有感情。從微信上PPP經(jīng)常的話題來(lái)看，放在社會(huì)資本心頭首要任務(wù)不是如何把當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)做好，而是如何將在當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目上的資本和股份及早地、安全的退出和轉(zhuǎn)移。都說(shuō)PPP是婚姻，然而我卻能看到到處都是同床異夢(mèng)。為什么會(huì)這樣，就是因?yàn)镻PP制度本身只能解決兩個(gè)和尚能不能暴富問(wèn)題，而不能解決邊上十個(gè)老和尚如何生存、發(fā)展和提升問(wèn)題。

PPP實(shí)踐結(jié)果的第二個(gè)問(wèn)題是PPP模式并沒(méi)有招來(lái)優(yōu)秀的專業(yè)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)商（因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)商往往都在十個(gè)和尚那里），而更多地是招來(lái)巨無(wú)霸級(jí)的工程施工企業(yè)，和隨之而來(lái)的滿腦子充滿如何賺錢的各類資本。雖然到現(xiàn)在還不斷有人在空喊，PPP不是融資方式，PPP不是婚禮而是婚姻，但是在我國(guó)特有的環(huán)境下，PPP已經(jīng)把自己設(shè)計(jì)成替別人獲取工程施工項(xiàng)目的通道，更把自己編織成能夠穿在別人身上，替別人爭(zhēng)取各類資本的美麗外衣。還是這句話，PPP不能解決十個(gè)和尚的問(wèn)題，不能解決各地廣大擁有主要城市基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)有市政公用企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展的問(wèn)題，而這是關(guān)乎各地國(guó)民經(jīng)濟(jì)是否得以安全運(yùn)行、廣大民生福祉是否得以提升和新城鎮(zhèn)化是否得以順利推動(dòng)的重大問(wèn)題。

第三個(gè)實(shí)踐結(jié)果是PPP不能解決公共治理問(wèn)題。關(guān)于PPP的公共治理功能，好幾個(gè)專家學(xué)者在不同的場(chǎng)合都談到。但是PPP與公共治理的關(guān)系只能夠在廣義的層面上談，在操作層面是不存在的。當(dāng)初發(fā)明PPP概念的人，很有可能是借助二十世紀(jì)七八十年代西方世界推行“新公共管理”的理念和制度而形成的更多依靠市場(chǎng)機(jī)制，宣揚(yáng)政府與民營(yíng)企業(yè)平等對(duì)話和政府、企業(yè)和社會(huì)為提供公共服務(wù)而展開(kāi)全方位的合作而提出的理想狀態(tài)。此時(shí)PPP是個(gè)大筐。目前市面上已經(jīng)逐漸明晰的說(shuō)法是，在一個(gè)大的PPP理想筐里有兩個(gè)籃子，一個(gè)是用戶付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)，另一個(gè)是政府采購(gòu)的PPP，這樣筐里的PPP和籃子里的PPP不是一回事。在實(shí)際操作中兩個(gè)PPP都不能達(dá)到公共治理的目標(biāo)。

所謂公共治理，就是政府在行使職權(quán)的時(shí)候，拋棄傳統(tǒng)的公共管理的壟斷和強(qiáng)制性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人的共同作用。現(xiàn)在我們把筐里和籃子里的PPP放在一起，甚至把筐里的和兩個(gè)籃子里的放在一個(gè)鍋里，不煮成一鍋粥才怪?，F(xiàn)在全社會(huì)津津樂(lè)道的，實(shí)際上是筐里的PPP，是一種意識(shí)形態(tài)，是一種理念。將這種理念落實(shí)的路徑一個(gè)是用戶付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)，一個(gè)就是政府替公眾買單的PPP。由于后者僅僅是政府和社會(huì)資本兩方關(guān)系，在PPP合同中無(wú)法對(duì)第三方公眾用戶作出更多的規(guī)定。所以，PPP合同指南中將項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制定為用戶付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼兩種方式，本身就有問(wèn)題，這其實(shí)是一種方式。只有用戶付費(fèi)，才會(huì)產(chǎn)生缺口，單單靠政府財(cái)政支付是不會(huì)產(chǎn)生缺口的。即使是在合同中約定定價(jià)機(jī)制，如果在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生由于公眾用戶集體選擇的錯(cuò)誤而不能及時(shí)調(diào)價(jià)，難道公共財(cái)政就應(yīng)該拿出納稅人的錢來(lái)補(bǔ)充這樣的錯(cuò)誤缺口嗎？我們?nèi)狈檬聵I(yè)中對(duì)政府和用戶之間的責(zé)任界定，使得我們還是將公用事業(yè)處于應(yīng)該政府付費(fèi)、財(cái)政支付的思維范式里，而使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)相關(guān)的流程并沒(méi)有確立?，F(xiàn)實(shí)中，深圳市的污水處理就是這個(gè)例子。污水費(fèi)是行政事業(yè)性收費(fèi)，政府財(cái)政托底，這樣就造成居民污水費(fèi)長(zhǎng)期得不到調(diào)整，而政府對(duì)排水和污水處理的支出越來(lái)越大，不堪負(fù)擔(dān)，反過(guò)來(lái)又造成深水集團(tuán)的排水和污水處理得不到按約調(diào)價(jià)。由于在《深圳市供水條例》中明確規(guī)定了定價(jià)機(jī)制，深水集團(tuán)的供水業(yè)務(wù)就不存在這樣的問(wèn)題。公用事業(yè)的使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)的定調(diào)價(jià)機(jī)制沒(méi)有在上位法上得以根本確立，使得可以低價(jià)使用公共資源成為一種共識(shí)，政府財(cái)政不堪負(fù)擔(dān)，而這又不是PPP能夠解決問(wèn)題的領(lǐng)域，那么大城市和特大型城市頻頻發(fā)生看海模式也就不奇怪了。在用戶付費(fèi)的公用事業(yè)領(lǐng)域采用PPP，進(jìn)而在前期做兩個(gè)論證也是沒(méi)有道理的，因?yàn)楹笃诘某杀竞蛢r(jià)格都要調(diào)整，并且多半是上漲，老百姓最終能否得到“物有所值”的服務(wù)，也是未可知的。

讀者看到這里，也許能明白我為什么為當(dāng)前的PPP著實(shí)捏一把汗的原因：究其原因，本輪PPP范圍之廣、動(dòng)作之迅速、干擾因素之多（包括在空前復(fù)雜的內(nèi)外形勢(shì)下保增長(zhǎng)做大國(guó)企或者吸引民資等各種目的交織其中），和三十年來(lái)摸著石頭過(guò)河的路徑習(xí)慣，都使這輪PPP的走向蘊(yùn)藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)。這就回到了我寫這篇長(zhǎng)文的初衷，希望追本溯源，找到正確PPP所應(yīng)辨識(shí)的核心矛盾和頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯，這也是在我國(guó)對(duì)其他方面改革的三十年回顧的爭(zhēng)議中屢屢提到的。在本篇第二部分，將回到理論探討，繼續(xù)逐步展開(kāi)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的探討。

作者簡(jiǎn)介

王強(qiáng)先生目前供職于上海城投集團(tuán)有限公司。2001年在英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院（UCL）巴特列特研究生院建筑經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)（主修城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和PPP/PFI）學(xué)習(xí)并獲理學(xué)碩士學(xué)位。2005年加入上海城投以后，牽頭開(kāi)展了《基礎(chǔ)設(shè)施投資新趨勢(shì)-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎(jiǎng)，此研究被上海市法制辦譽(yù)為“上海市特許經(jīng)營(yíng)立法的理論基礎(chǔ)”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關(guān)部門系統(tǒng)性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項(xiàng)目小組成員，參與了數(shù)個(gè)上海市重要的PPP項(xiàng)目的重組和政策制定工作。2007年，發(fā)表經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制研究，對(duì)完善中國(guó)的水業(yè)監(jiān)管有較大借鑒價(jià)值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項(xiàng)目上海長(zhǎng)江隧橋的通行費(fèi)征收方案的研究，成果得到上海市政府批準(zhǔn)并實(shí)施至今。他先后又參與了上海市市級(jí)層面市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域絕大多數(shù)的研究工作，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施戰(zhàn)略研究》，該項(xiàng)研究與2012年被國(guó)家發(fā)改委授予優(yōu)秀研究成果獎(jiǎng)。2013年王強(qiáng)與他人合作翻譯出版了世界銀行報(bào)告《城市水務(wù)事業(yè)的公私合作：發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)述評(píng)》。2015年4月中標(biāo)上海市人民政府決策咨詢重點(diǎn)課題《上海市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)深化研究》。

編輯：李艷茹