編者按：本文作者曾從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度，提出真正困擾城市水業(yè)長期發(fā)展的問題不是“壟斷”而是“規(guī)模不足”，作為研究中國水業(yè)發(fā)展的專家，現(xiàn)在，作者又從水業(yè)的競爭特點和服務(wù)特性方面對水業(yè)的競爭與壟斷問題做了幾點補充。
水業(yè)的競爭特點
市場化的根本是競爭，城市水業(yè)也不例外。但是，水是一種公共產(chǎn)品和特殊商品，由于其管道供應(yīng)方式和生活必需品屬性，決定了城市水業(yè)有自己特殊的產(chǎn)業(yè)特點。從經(jīng)濟的角度可以概括為經(jīng)營形式的自然壟斷性、投資的低回報性、政策的高風(fēng)險性、經(jīng)營回報的高穩(wěn)定性和資本的高沉淀性。
基于水業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點，在水業(yè)的競爭環(huán)境中，有一個重要的角色，就是政府監(jiān)管。作為公眾利益的代表，政府將通過項目前期對規(guī)劃的控制，項目過程中對成本、服務(wù)、水質(zhì)、水價的嚴格監(jiān)管等來制約企業(yè)最大化的利益趨向，實現(xiàn)相對競爭的效率目標。
特許經(jīng)營與風(fēng)險
國際經(jīng)驗已經(jīng)證明，特許經(jīng)營合同是實現(xiàn)對“項目過程”進行科學(xué)監(jiān)管的有效手段，也是引入水業(yè)相對競爭的有效方法。事實上特許經(jīng)營就是通過一個具有法律保障的合同來明確界定政府、企業(yè)以及消費者三方的責(zé)任、權(quán)利和利益關(guān)系。特許經(jīng)營合同根據(jù)不同的服務(wù)內(nèi)容具有不同的期限，簡單的運營合同為3～8年，關(guān)聯(lián)到投資的合同如現(xiàn)在常見的BOT合同長達20～30年，個別投資經(jīng)營合同如上海浦東達到50年。
長期性必然伴隨著多變性，變化則孕育著風(fēng)險。水業(yè)高資本投入、低回報的行業(yè)特性使長遠收益對項目成敗至關(guān)重要。而長效性又使項目風(fēng)險和政策風(fēng)險加大。
項目風(fēng)險主要源于合同雙方所做的選擇：在合同期內(nèi)成本核算標準是否會改變？資本投資方要求是否會變？價格將如何調(diào)整？這些調(diào)整的過程是否能以公平和可預(yù)知的方式進行？政府是否會支付其之前認可的款項？其他的項目風(fēng)險源于用戶的選擇：用戶是否會為水的經(jīng)濟價值付費？他們可能向政府施加何種壓力并導(dǎo)致何種結(jié)果———降價、增加投資需求或縮短投資期？政策風(fēng)險則包括貨幣風(fēng)險、宏觀經(jīng)濟環(huán)境和地方政治風(fēng)險等。
特許經(jīng)營的合同雙方如何分析識別、定量和降低這兩種風(fēng)險成為項目成敗的關(guān)鍵。
政府主體的角色錯位和能力欠缺
企業(yè)主體的規(guī)模不足和經(jīng)驗欠缺
政府和企業(yè)是特許經(jīng)營合同的雙方，然而主要的項目和政策風(fēng)險大部分控制在政府手中。對城市水業(yè)來說，中國是一個市場化轉(zhuǎn)型國家，我們的公共管理部門的行業(yè)管理受到角色和能力的根本制約。角色問題是指行業(yè)管理不知道該管什么，該如何管；能力問題是指政府缺乏應(yīng)該具備的新的技能，如國際談判、國際招標、高效監(jiān)管等。在中國，以特許經(jīng)營為核心的管理體系及其法律保障體系還未建立完善?，F(xiàn)行的政府行業(yè)管理模式更多的是計劃經(jīng)濟的延續(xù)，在市場化面前還不足以科學(xué)分析和化解風(fēng)險。
另一方面，現(xiàn)在水業(yè)企業(yè)主體現(xiàn)狀也不容樂觀。大型國營水業(yè)企業(yè)大部分是區(qū)域性公司，受體制和機制的制約，基本上還未真正走向市場；從國際水業(yè)集團方面來說，包括威立雅、蘇伊士和泰晤士在內(nèi)，多數(shù)企業(yè)已經(jīng)由投資型擴張轉(zhuǎn)型為經(jīng)營型擴張，不能擔(dān)當水業(yè)投資的龍頭角色；其他民營和社會資本，要么缺乏規(guī)模，要么缺乏經(jīng)驗。總體來說，城市水業(yè)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上說是缺乏有力的市場主體，經(jīng)驗缺乏、規(guī)模不足、產(chǎn)業(yè)集中度不高。這種情況下，企業(yè)主體不能科學(xué)估計風(fēng)險，因為他們沒有足夠的經(jīng)驗，很難較準確估計出項目風(fēng)險和收益。同時，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，也缺乏有效化解風(fēng)險的能力。
對企業(yè)而言，化解風(fēng)險最直接的辦法是把風(fēng)險因素算足并轉(zhuǎn)嫁到水價之中去，從而造成水價過高的不合理狀況，長期的不合理將導(dǎo)致來自于民眾的壓力最終可能使政府違約。與此相反，如果低估風(fēng)險，可能造成項目的虧損，使合同無以為繼。
總之，政府與企業(yè)同時存在的許多問題，加之水業(yè)市場化變革期的相對不正規(guī)，使水業(yè)競爭呈現(xiàn)低層次競爭的許多特點，合同違約、暗箱操作存在于很多項目中。
培育優(yōu)秀的企業(yè)主體
是市場化的重要內(nèi)容
要保證水業(yè)長期穩(wěn)定高效運營，水業(yè)競爭主體尤其是投資和經(jīng)營主體的經(jīng)驗、規(guī)模以及信譽成為重要保障。水業(yè)市場化競爭必須基于有實力、有經(jīng)驗、有信譽的企業(yè)主體之間的、高層次的良性競爭。因此，從城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀上講，只有立足長遠且經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀企業(yè)主體，目前在其利益上，才能實現(xiàn)與政府和公眾利益的相對一致。優(yōu)秀的企業(yè)主體的涌現(xiàn)是城市水業(yè)利益各方的共同期盼。
大型城市尤其是特大型城市，不應(yīng)該在城市層面上以打破壟斷為目標，對城市水業(yè)企業(yè)進行簡單拆分，這將不利于城市水業(yè)本來就很弱小的企業(yè)主體的成長，破壞城市水業(yè)已經(jīng)很脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。事實上，城市水業(yè)受供應(yīng)形式限制，無論拆分成多少個小的單元，對最終用戶本身來說，還是壟斷的、不可選擇的。
一個行業(yè)的技術(shù)特征和資本特征，決定它有不同的產(chǎn)業(yè)組織和市場結(jié)構(gòu)。城市水業(yè)是相對壟斷性和綜合性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈很長，包括投資、建設(shè)、運營、技術(shù)設(shè)備配套以及服務(wù)等各產(chǎn)業(yè)單元。作為產(chǎn)業(yè)鏈龍頭的投資方或者是水務(wù)集團來說，不能太小、太分散，否則很難有穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈下游。龍頭的弱小實際上意味著產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間違約的機率將非常高，違約將使其每一個環(huán)節(jié)包括消費者都成為受害者。因此，只有形成一定規(guī)模，才能夠在人才、采購、金融、服務(wù)、成本控制和信息等領(lǐng)域進行優(yōu)化，形成良性競爭。
英國是國際上水業(yè)市場化的代表，其改革進程值得我們借鑒。在20世紀六七十年代，英國水業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)跟中國現(xiàn)在的狀況相似，公有占主導(dǎo)地位，有1000多個分散的水業(yè)主體。1973年，國會批準對英國水業(yè)進行產(chǎn)業(yè)化重組，整合成了10個區(qū)域型的水務(wù)集團，經(jīng)歷大概10年的時間，使每一個水務(wù)集團都成為有競爭能力的市場主體。水業(yè)市場化應(yīng)當基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效整合，基于市場主體的規(guī)模化發(fā)展。
投資主體多元化
培育優(yōu)秀企業(yè)主體
鑒于城市水業(yè)目前的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和競爭格局，我們主張通過水業(yè)主流企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化，來根本解決困擾城市水業(yè)主體缺乏的難題。中共中央十六屆三中全會的公告中提出：“投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”以及“允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公有事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，此方針的提出為下一步的水業(yè)改革提供了更為有力的政策保障?？梢灶A(yù)見，國際資本、民間資本以及其他社會資本，通過對傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)收購而進入水業(yè)主戰(zhàn)場，將成為下一時期城市水業(yè)企業(yè)體制改革的重頭戲。
事實上，以資本為紐帶，實現(xiàn)現(xiàn)有國營水業(yè)企業(yè)主體本身的產(chǎn)權(quán)多元化，將從體制和機制上激活傳統(tǒng)的行業(yè)主力。社會資本的金融優(yōu)勢、機制優(yōu)勢將協(xié)同傳統(tǒng)水業(yè)主體的經(jīng)驗優(yōu)勢和行業(yè)優(yōu)勢，快速提升和豐富城市水業(yè)的競爭主體，有效支撐中國水業(yè)市場化的投資與運營。
在金融政策上，應(yīng)鼓勵以優(yōu)化后的優(yōu)秀經(jīng)營主體為核心的企業(yè)融資方式，同時結(jié)合項目融資方式，使企業(yè)做大做強。地方城市即便是中小型城市，在選擇項目主體的時候，應(yīng)充分考慮經(jīng)營主體的經(jīng)驗、業(yè)績和規(guī)模因素，以減少項目風(fēng)險；應(yīng)傾向性地選擇有品牌、有實力的企業(yè)主體進入。國家急需建立健全城市水業(yè)市場化的法律保障和監(jiān)管體系，完善投融資體系，為企業(yè)發(fā)展提供公平、合理的競爭空間。
相信中國城市水業(yè)將呈現(xiàn)良好的競爭秩序，政府通過市場化手段，實現(xiàn)城市水業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)、低價服務(wù)和環(huán)境保護的最終目標。
（中國環(huán)境報）不高。這種情況下，企業(yè)主體不能科學(xué)估計風(fēng)險，因為他們沒有足夠的經(jīng)驗，很難較準確估計出項目風(fēng)險和收益。同時，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，也缺乏有效化解風(fēng)險的能力。
對企業(yè)而言，化解風(fēng)險最直接的辦法是把風(fēng)險因素算足并轉(zhuǎn)嫁到水價之中去，從而造成水價過高的不合理狀況，長期的不合理將導(dǎo)致來自于民眾的壓力最終可能使政府違約。與此相反，如果低估風(fēng)險，可能造成項目的虧損，使合同無以為繼。
總之，政府與企業(yè)同時存在的許多問題，加之水業(yè)市場化變革期的相對不正規(guī)，使水業(yè)競爭呈現(xiàn)低層次競爭的許多特點，合同違約、暗箱操作存在于很多項目中。
培育優(yōu)秀的企業(yè)主體
是市場化的重要內(nèi)容
要保證水業(yè)長期穩(wěn)

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