2008年前后，垃圾焚燒廠投建數(shù)量開始爬坡，新建數(shù)量從每年的個位數(shù)，增長至十幾座。“各方逐漸意識到采用特許經(jīng)營模式建設垃圾焚燒廠的優(yōu)勢，一方面無須政府出資，另一方面項目通過發(fā)電，疊加國補，能夠保障收益。垃圾焚燒廠成為政府與企業(yè)都樂于推動的項目?！?/p>

2006年初，國家發(fā)展改革委將垃圾焚燒發(fā)電納入可再生能源中的生物質(zhì)發(fā)電之列，規(guī)定補貼電價標準為每千瓦時0.25元，發(fā)電項目自投產(chǎn)之日起15年內(nèi)享受補貼電價，運行滿15年后取消補貼電價。

在薛濤看來，特許經(jīng)營制度，也是垃圾焚燒廠過度建設的誘因。“區(qū)縣一級政府就可以推進本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。因此，區(qū)縣一級政府擁有上馬垃圾焚燒廠項目的權(quán)限，導致一些區(qū)縣政府盲目上馬垃圾焚燒項目?！?/p>

特別是在2023年11月，《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，即“PPP新規(guī)”發(fā)布前，參與垃圾焚燒項目的“社會資本”并非單指民營企業(yè)，眾多地方國企也參與其中。薛濤表示：“2010年前，地方國企很少參與垃圾焚燒廠項目，因為‘看不懂’，但是此后隨著垃圾焚燒技術(shù)與商業(yè)模式成熟，在一些地區(qū)存在民營企業(yè)先投建項目、地方國企再跟進的情況，如重慶、成都、福州、南昌、南寧等城市均存在類似現(xiàn)象，利用地方平臺公司投建垃圾焚燒項目，一定程度上加劇了垃圾焚燒廠產(chǎn)能過剩?！?/p>

除去特許經(jīng)營制度，鄰避問題也在約十年前得到解決。2014年5月，杭州九峰垃圾焚燒廠建設曾引發(fā)當?shù)孛癖娋奂棺h，以這起事件為節(jié)點，此后公眾對于垃圾焚燒廠的認知逐漸改變，認識到其在減少土壤污染、發(fā)電等方面的優(yōu)勢，政、企、民三方關系理順，鄰避問題不再突出。

這些因素都驅(qū)使垃圾焚燒廠投資建設數(shù)量從2018年開始激增，直到  2020年國補退坡。2020年是轉(zhuǎn)折之年，國家出臺一系列有關可再生能源的發(fā)電補貼政策，補貼退坡明確。針對垃圾焚燒發(fā)電項目，采取“新人新辦法、老人老辦法”，  自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準未開工、新核準的項目不再享受國補。有業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這也驅(qū)使一批項目“大干快上”，搶在國補“關門”前上馬。

不過在潘功看來，相比于單獨看上馬項目數(shù)量，一些垃圾焚燒項目設計產(chǎn)能過大，以及分布不合理可能是更重要的問題?！斑@源于對未來人口增長，以及人均垃圾產(chǎn)生量升高的樂觀估計。但是目前來看，一些城市聚集人口的能力也在變?nèi)酢＜又鐣拿鞒潭忍嵘?，人均垃圾產(chǎn)生量同樣減少。另外，項目分布也缺乏統(tǒng)籌，比如一些城市在最初設廠時沒有考慮運距問題，一座焚燒廠產(chǎn)能已經(jīng)足夠，為減少運輸環(huán)節(jié)成本與污染，可能會再建一座?！?/p>

垃圾分類導致進廠垃圾減少也被認為是垃圾焚燒廠“吃不飽”的原因之一。

以國內(nèi)最早實行垃圾分類的上海為例，2025年前5個月，上海日均分出可回收物7927噸、有害垃圾2噸、濕垃圾8690噸，比2019年上半年分別增加1.96倍、13.6倍、0.59倍，其中濕垃圾分出量占干濕垃圾總量的35％左右，這部分濕垃圾的歸宿并非垃圾焚燒廠，而是進入?yún)捬踯囬g轉(zhuǎn)化為沼氣，再用沼氣發(fā)電。

潘功表示，盡管并非所有城市推進垃圾分類的速度都像上海一樣，但是已經(jīng)配套建設一批處理濕垃圾的工廠。而且，并非只有廚余垃圾才會進廚余廠，一些混合垃圾也進入其中，包括園林垃圾、菜場廢棄物等，因此必然分流一些原本進入垃圾焚燒廠的垃圾?！安贿^，從全國來看，垃圾分類對于進入垃圾焚燒廠垃圾量的影響有限。”

張靜寧認為，垃圾分類對于進廠垃圾量的影響微乎其微?！袄诸愔饕謷苫厥绽c濕垃圾，一方面，廚余垃圾并未被普遍分揀，當前每天廚余垃圾處理量約為30萬噸，對比垃圾焚燒量而言很少。另一方面，對于可回收垃圾中可回收利用價值較高的部分，分揀一直做得比較好，對于價值較低部分正在進行試點，規(guī)模有限，每天僅能分揀出幾噸?！?/p>

可見，供需錯配最主要的原因還是垃圾焚燒廠過度建設。

03運營困境何解？

面對“吃不飽”的現(xiàn)狀，垃圾焚燒行業(yè)正在采取一些自救措施，摻燒工業(yè)垃圾、開挖存量垃圾都是常見舉措。

不過，薛濤向記者表示，填埋場中的垃圾經(jīng)過陳化，大量熱值轉(zhuǎn)化為沼氣散逸，這部分垃圾熱值較低，意味著其發(fā)電性較差，而且已經(jīng)與土混合到一起，焚燒前還要將其與土拆分。如果將填埋場中的陳化垃圾挖出再去焚燒，并修復填埋場，其全生命周期的成本是垃圾焚燒廠的三倍左右。

但必須看到，垃圾焚燒廠的經(jīng)營正受到進廠垃圾量下滑的沖擊。垃圾焚燒廠收益主要由三部分組成，首先是地方政府支付的垃圾處理費，地方國企的項目收費多在150元—250元/噸區(qū)間，市場化主體的項目收費多在50元—150元/噸區(qū)間，余下兩部分收入分別是售電收入和電價國補。三部分收入顯然都會受到進廠垃圾量減少的影響。

“在三部分收益中，與電相關的后兩部分收益占比較高，甚至與垃圾處理費一度形成蹺蹺板的態(tài)勢，垃圾焚燒廠發(fā)電享受國補，卻在應由地方政府支付的垃圾處理費上展開低價競爭。2014年之后，企業(yè)開始低價競標，每噸垃圾處理費一路走低至40元、30元、20元?！毖嬖V記者。

如何對沖“吃不飽”的影響，除去尋找更多進廠焚燒的垃圾，潘功認為，隨著技術(shù)升級、運營能力提升，垃圾焚燒廠發(fā)電收益仍會擴大?！氨热?年前，單噸垃圾焚燒發(fā)電量約為300度，目前部分焚燒廠可以達到五六百度，這與技術(shù)、規(guī)模，以及垃圾熱值等方面因素都有關系?！?/p>

另外，隨著國補退坡，垃圾焚燒廠垃圾處理費中標單價也有所增長，從“十三五”期間的69元/噸，提升到“十四五”期間的99元/噸。

“垃圾焚燒廠可以在虧本時選擇關閉，但如此一來就會給城市運轉(zhuǎn)帶來問題，因此地方政府往往不會任由垃圾焚燒廠倒閉，一些奄奄一息的垃圾焚燒廠會獲得政府輸血?！庇袠I(yè)內(nèi)人士告訴記者，相比于垃圾進廠量下滑，更讓垃圾焚燒企業(yè)憂慮的可能是欠款問題。

他表示：“即使產(chǎn)能利用率只有六成，企業(yè)同樣能實現(xiàn)盈虧平衡，幾乎沒有哪個項目因進廠垃圾不足導致虧損。但是政府拖欠補貼、垃圾處理費帶來的問題更為嚴峻，直接影響企業(yè)現(xiàn)金流，特別是近兩三年，地方政府開始拖欠垃圾處理費。目前中大型垃圾焚燒廠依靠發(fā)電可以覆蓋人工、耗材等日常運營的變動成本，但難以收回投資。”

編輯： 李丹